VIII SA/Wa 58/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę. Komendant Miejski Policji w P. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98,poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) odmówił dokonania czynności wypłaty na rzecz P. L. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że P. L. od dnia [...] lipca 2002 r. jest rencistą policyjnym. Do 2005 r. włącznie pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wymiarze trzech norm zaludnienia. Prawo do przedmiotowego świadczenia zostało ustalone na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] na czas nieokreślony. W dniu [...] marca 2009 r. wpłynął wniosek P. L. o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość za lata 2007-2009 wraz z załączonymi oświadczeniami mieszkaniowymi. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. poinformowano wnioskodawcę, że z dniem 1 stycznia 2006 r. organy Policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących ustalania prawa do przedmiotowego świadczenia. W piśmie z dnia [...] maja 2009 r. P. L. ponownie złożył wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w którym zawarł również skargę na bezczynność organu w kwestii wydania stosownej decyzji administracyjnej. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. Komendant Miejski Policji w P. zobowiązany został do rozpoznania wniosku P. L. w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyniku powyższego organ wydał w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję nr [...], w której uchylił decyzję nr [...] w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i tym samym cofnął od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo P. L. do ww. świadczenia. W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako ustawa o Policji) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Otrzymywane do dnia 31 grudnia 2005 r. przez emerytów i rencistów policyjnych świadczenie miało swe umocowanie jedynie w przepisach wykonawczych do ustawy o Policji, z której wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że może je otrzymywać policjant w służbie stałej. Prawo do niniejszego świadczenia nie wynika również z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), z której to wynika, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby oraz, że do mieszkań tych stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29 ust. 1 ustawy). Emeryt lub rencista policyjny nie ma więc uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z użytkowanym lokalem mieszkalnym, przysługujących policjantom. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem. Wobec braku od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz uprawniających organy Policji do orzekania dla tej grupy osób w formie decyzji, brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku P. L.. W wyniku złożonego przez P. L. odwołania, [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy. Następnie, podobnie jak organ I instancji przywołał treść art. 91 ustawy o Policji z którego wynika, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, że krąg osób uprawnionych do ww. świadczenia stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. Wskazał, że zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje również ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, która przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych określone w art. 29 i art. 30 ww. ustawy. Organ zauważył, że przepis art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wyznacza zagadnienia, które zostaną dookreślone w rozporządzeniu wykonawczym. Z treści tego przepisu nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mimo braku wyraźnej dyspozycji w ustawie emerytalnej, Minister Spraw Wewnętrznych wydawał kolejne rozporządzenia wykonawcze, w których przenosił uprawnienia do przedmiotowego świadczenia należnego funkcjonariuszom, również na emerytów i rencistów policyjnych. W związku z tym, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm., dalej jako rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r.) wykraczało poza granicę delegacji ustawowej, konieczne było uchylenie § 8 rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało utratą przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego uprawnień do przedmiotowego równoważnika. Organ podkreślił, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie ww. równoważnika traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Organ zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, co prawda w przypadku równoważnika za brak lokalu, którego zapisy w ustawie o Policji są analogiczne, orzekł, że zarówno przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, jak również sama ustawa o Policji nie gwarantują emerytom i rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro krąg osób uprawnionych został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów nie wynikają z art. 29 ust. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to uchylenie przepisów rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów świadczenia, tym samym nie ma miejsca naruszenie zasady ochrony praw nabytych. W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że organ I instancji słusznie orzekł o odmowie dokonania czynności wypłaty na rzecz P. L. przedmiotowego świadczenia z lata 2007 - 2009. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. P. L. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucając naruszenie art. 163 kpa, § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. oraz art. 2 Konstytucji RP, wniósł o uchylenie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że uregulowanie zawarte w art. 163 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Przepisem szczególnym nie jest zaś § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., ponieważ zapisy tego aktu wykonawczego odnoszą się tylko do policjantów w służbie czynnej i nie mogą być stosowane do emerytów i rencistów policyjnych. Żaden z obowiązujących przepisów nie nakazuje uchylenia, cofnięcia czy też wygaśnięcia decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont mieszkania. Decyzja o przyznaniu skarżącemu w 1999 r. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego miała swe oparcie w obowiązujących wówczas przepisach prawa, wydana została bowiem zgodnie z ustawą o Policji i przepisami wykonawczymi. Zdaniem skarżącego, nabycie prawa do przedmiotowego świadczenia tworzy sytuację praw nabytych, a późniejsze zmiany przepisów ustawy, jak i przepisów wykonawczych nie mogą pozbawić go tego prawa. Zmiana czy też uchylenie przepisów w terminie późniejszym nie może skutkować uchyleniem wszystkich decyzji wydanych na ich podstawie. Jest to sprzeczne z zasadami logiki oraz pozbawia praw nabytych. Rozporządzenie MSWiA z dnia 25 grudnia 2005 r. nie zawiera postanowień w kwestii skuteczności decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., niepołączone z cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji przyznających te uprawnienia, nie dawało podstawy do odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne, w razie stwierdzenia, że są one dotknięte istotnymi wadami prawnymi, Sąd w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego - uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku oddala skargę. Granice tej kontroli zostały zakreślone w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy prawa materialnego w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący zainicjował postępowanie o wypłatę za okres od 2007 do 2009 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, skoro wniosek złożony przez skarżącego wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, to organ prawidłowo rozstrzygnął sprawę w formie decyzji administracyjnej, gdyż taka forma rozpatrzenia wniosku, w szczególności w przypadku wydania negatywnego rozstrzygnięcia, nie pozbawia stronę prawa kontroli sądowo – administracyjnej. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, spór w niniejszej sprawie dotyczy odmowy dokonania czynności wypłaty przedmiotowego równoważnika. W ocenie Sądu organy zasadnie odmówiły skarżącemu wypłaty powyższego świadczenia za lata 2007- 2009. Zasadnicze bowiem znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Stanowił on, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, 92 i 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, Komendant Miejski Policji w P., wydał w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję nr [...] o uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i cofnięciu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do ww. świadczenia. Podstawą decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. stanowił m. in. § 6 powołanego już rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Z powyższego przepisu wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant (a w związku z uchylonym § 8 rozporządzenia – emeryt lub rencista policyjny) przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 pkt 1. Ten bowiem właśnie przepis stanowi podstawę do cofnięcia policjantowi uprawnienia do równoważnika wobec utraty uprawnienia w ogóle lub wobec zmiany ilości norm zaludnienia. Choć przepis ten dotyczy policjanta, a nie emeryta czy rencisty policyjnego, to w braku innej, wyraźnej podstawy przepis ten wymagał odpowiedniego, analogicznego zastosowania właśnie do rencisty policyjnego. Dlatego też, w ocenie Sądu cofnięcie przez organ przedmiotowego świadczenia na podstawie § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. było zgodne z prawem. Uchylony bowiem § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów czy rencistów policyjnych. Skoro podstawa ta odpadła, to emeryci czy renciści policyjni nie spełniają warunków określonych w tymże § 1 ust. 1, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które go przyznawało emerytom czy rencistom w legalny, uprawniony sposób, na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić jeszcze należy, że w niniejszej sprawie, dotyczącej odmowy dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009, jak wynika z zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, organy nie stosowały art. 163 kpa, tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Sąd nie dopatrzył się również w decyzjach organów obu instancji naruszenia zasady zaufania obywatela do organów państwa czy też art. 2 Konstytucji RP, w zakresie, jak to określił sam skarżący - naruszenia sprawiedliwości społecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.