I OSK 1980/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 65/10 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w Bydgoszczy w przedmiocie rozkwaterowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od B. W. na rzecz Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 65/10 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału w Bydgoszczy w przedmiocie rozkwaterowania, działając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązał Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w Bydgoszczy do wydania w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem decyzji o której mowa w art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż skarżąca B. W. zarzuciła Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Administracji Mieszkaniowej w Bydgoszczy bezczynność, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej rozkwaterowania w terminie jednego miesiąca wskazując, że jej wniosek sprzed 17 lat nie został dotychczas rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek załatwiono udzieleniem stosownej odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]. W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że w dniu [...] października 1994 r. wypłynął do organu wniosek skarżącej z dnia [...] października 1994 r. o przyznanie kwatery byłemu małżonkowi z uwagi na orzeczony między nimi rozwód i dalsze wspólne (także z dziećmi) zajmowanie dotychczasowego mieszkania (kwatery). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby wszczęte w ten sposób postępowania zostało zakończone jakimkolwiek rozstrzygnięciem (decyzją lub postanowieniem) przewidzianym obowiązującym prawem nie negując jednakże, że skarżącej udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]. W dalszej części wskazano, że w chwili składania przez skarżącą wniosku obowiązywały przepisy ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr z 1992 r., Nr 5, poz. 19 ze zm.) i stosownie do treści art. 18 tej ustawy, w razie orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą, rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania i że na wniosek rozwiedzionych małżonków wojskowy organ kwaterunkowy dokonuje zamiany zajmowanej przez nich kwatery na dwa odrębne lokale mieszkalne, w granicach powierzchni mieszkalnej zbliżonej do dotychczas zajmowanej, przez przydzielenie: żołnierzowi – osobnej kwatery stałej, rozwiedzionemu małżonkowi – zamiennego lokalu mieszkalnego (ust. 1 i 2 art. 18). Powyższa ustawa utraciła w dniu 1 stycznia 1996 r. moc z uwagi na uchwalenie dnia 22 czerwca 1995 r. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w chwili składnia przez skarżącą z dniem 1 września 2010 r. zażalenia na przewlekłość postępowania, obowiązywały między innymi (i nadal obowiązują) przepisy art. 13 i art. 40a tej ustawy z których wynika, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i że Prezes Agencji jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji, a Minister Obrony Narodowej w stosunku do Prezesa Agencji (art. 13 ust. 5 i 7 ustawy z 22 czerwca 1995 r.). Natomiast art. 41a tej ustawy stanowi, że w wypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód, w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i: 1) żołnierzowi zawodowemu wydaje decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, 2) z byłym małżonkiem żołnierza zawodowego wychowującym dziecko, który nie posiada tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie odrębnych przepisów, zawiera na czas oznaczony umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego: a) w tej samej miejscowości albo, b) w miejscowości pobliskiej albo, c) za jego zgodą w innej miejscowości, w której Agencja posiada wolny zasób mieszkaniowy i internatowy, 3) byłego małżonka żołnierza zawodowego niewychowującego dziecka wzywa do opróżnienia lokalu mieszkalnego, bez konieczności zapewnienia lokalu ze strony Agencji, i stosuje odpowiednio przepisy art. 41 ust. 4 -7 (art. 41a ust. 1 i 2 ww. ustawy z 22 czerwca 1995 r.). Zatem – wbrew stanowisku organu – obowiązujące prawo zawierało i nadal zawiera przepisy prawa materialnego w oparciu, o które można i należało rozstrzygnąć wniosek skarżącej, jednakże zaznaczono, że stanowisko Sądu nie oznacza wskazania w jaki sposób merytorycznie należy rozpoznać dotychczas nierozpoznany wniosek skarżącej. Rozpoznając bowiem skargę zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd orzeka tylko w granicach sprawy a niniejsza sprawa dotyczyła bezczynności organu, zaś z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowieni lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Od powyższego wyroku w całości, Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w Bydgoszczy wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: – art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; – art. 13 i art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 149 poprzez zobowiązanie organu do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji wskazanej w art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, gdy przepis powyższy dotyczy jedynie stanów faktycznych zaistniałych po 1 lipca 2010 r. i nie można przyjąć obowiązku wydania decyzji administracyjnej w sprawie. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i oddalenie skargi na bezczynność organu oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Natomiast w uzasadnieniu podał, że decyzją przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], K. W., byłemu mężowi skarżącej, przydzielono lokal mieszkalny położony w P. przy ul. [...] o strukturze 3 pokoi, uwzględniając w wydanej decyzji żonę B. oraz dzieci M. i M. W. Następnie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 1993 r. sygn. akt [...] Sąd Wojewódzki w P. Ośrodek Zamiejscowy w P. rozwiązał związek małżeński skarżącej z K. W. i jednocześnie w pkt. IV tego orzeczenia ustalił sposób korzystania przez byłych małżonków z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Mianowicie skarżącej wraz z dziećmi przyznano prawo wyłącznego użytkowania 2 pokoi (największego i średniego), natomiast K. W. najmniejszego. Pozostałe pomieszczenia strony miały użytkować wspólnie. Po orzeczonym rozwodzie Dowódca Garnizonu P. w dniu [...] czerwca 1993 r. wydał decyzje w odniesieniu do każdej ze stron, udzielające stronom zezwolenia na użytkowanie części kwatery przy ul. [...] w P. W 1994 r. zarówno skarżąca, jak i K. W. złożyli wnioski o przyspieszenie rozkwaterowania argumentując powyższe niedoskonałością istniejącego rozwiązania, tj. wspólnym zamieszkiwaniem pomimo istniejącego konfliktu. Dowódca Garnizonu P., jako właściwy stosownie do zapisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych organ kwaterunkowy, pismami z dnia [...] września 1994 r. oraz z dnia [...] listopada 1994 r. poinformował strony, że ze względu na trudną sytuację mieszkaniową żołnierzy zawodowych w Garnizonie P. oraz odległą pozycję na liście osób oczekujących na rozkwaterowanie, realizacja wniosków obecnie nie jest możliwa. W dniu [...] listopada 1995 r. skarżąca ponowiła prośbę o rozkwaterowanie kierując ją do Zarządu Zakwaterowania w Ministerstwie Obrony Narodowej, która została przekazana Dyrektorowi Oddziału Terenowego WAM w P., a ten z kolei w dniu [...] czerwca 1996 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Rejonowego w Bydgoszczy o wyrażenie zgody na rozkwaterowanie byłych małżonków W., zaś Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w Bydgoszczy pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. odmówił zgody powołując się na zapis art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone przez Prezesa WAM w pismach nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. kierowanym do Pana K. W. i nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. kierowanym do skarżącej. W dalszej części wskazano, że K. W. w dniu [...] marca 1997 r. opuścił Garnizon P. i do dnia dzisiejszego korzysta z zakwaterowania internatowego w Garnizonie Warszawa, a w dniu [...] grudnia 1999 r. wystąpił z wnioskiem o przydział osobnej kwatery stałej. Powyższy wniosek ze względu na fakt, że uprawnienie do zakwaterowania zostało zrealizowane przez przydział kwatery w P. przy ul. [...], nie mógł być zrealizowany. Skarżąca również występowała z wnioskami o uregulowanie jej sytuacji mieszkaniowej, w tym za pośrednictwem Posła na Sejm G. P. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa podtrzymywała swoje stanowisko w zakresie braku podstaw do realizacji w/w wniosku zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu P. nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. zezwalające byłym małżonkom na użytkowanie części przedmiotowej kwatery. W wyniku złożonych odwołań decyzje zostały utrzymane w mocy przez Prezesa WAM, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2004 r. oddalił wniesione skargi. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. odrzucił pozew skarżącej wobec WAM w części żądania nakazania WAM złożenia oświadczenia woli, że WAM dokonując rozkwaterowania byłych małżonków W. przyznaje skarżącej prawo do osobnego lokalu mieszkalnego. Natomiast w dniu [...] lipca 2010 r. K. W. wystąpił z kolejnym wnioskiem o rozkwaterowaniem argumentując powyższe zmianą z dniem 1 lipca 2010 r. przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w zakresie rozkwaterowania (art. 41a ustawy). Pismem z dnia 14 lipca 2010 r. poinformowano zainteresowanego, że przepisy, które weszły w życie z dniem 1 lipca 2010 r. dotyczą tylko i wyłącznie tych rozwiedzionych małżonków, których rozwód nastąpił po dniu 1 lipca 2010 r., a zatem sytuacja Państwa W. w zakresie rozkwaterowania nie uległa zmianie. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w razie orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą rozwiedzeni małżonkowie zachowywali prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania. Przekwaterowanie małżonków przez przydzielenie odrębnych lokali następowało w przypadku posiadania takich lokali z uwzględnieniem pozycji na liście oczekujących. Po zmianie ustawy i wejściu w życie przepisu art. 28 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę mogli oni zamieszkiwać w tej kwaterze. Jeżeli powierzchnia mieszkalna zajmowanej kwatery była mniejsza od minimalnej powierzchni przysługującej osobie uprawnionej w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, dyrektor oddziału terenowego WAM przydzielał jedną kwatrę jako lokal zamienny, odpowiadający ich łącznym uprawnieniom do dyspozycji rozwiedzinych małżonków albo wypłacał osobie uprawnionej ekwiwalent pieniężny w wysokości odpowiadającej niedoborowi norm powierzchni mieszkalnej. Po kolejnej zmianie przepisów z dniem 1 lipca 2010 r. istnieje możliwość rozkwaterowania rozwiedzionych małżonków, jednakże jak wskazano wyżej, przepis ten dotyczy tylko małżonków wobec których orzeczono rozwód po dniu 1 lipca 2010 r., a zatem nie ma zastosowania w odniesieniu do skarżącej. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie było obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Żaden przepis ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w zakresie złożonego wniosku o rozkwaterowanie nie nakładał na organ kwaterunkowy obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Składane wnioski były przez właściwe organy rozpatrywane i udzielały one zainteresowanym stosownej odpowiedzi. Organ miałby obowiązek realizacji wniosku w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej, pozytywnej bądź negatywnej dla strony, gdyby przepis prawa materialnego (ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych) taki obowiązek na organ nakładał. Skoro przepisu takiego nie było, nie istniał obowiązek wydawania przez organy decyzji administracyjnej o odmowie rozkwaterowania, a rozpatrzenie sprawy mogło nastąpić w drodze pisemnego poinformowania strony o powyższym fakcie i jego podstawach, co też uczyniono. Ponadto wskazano, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM nie może ponosić odpowiedzialności za działania Dowódcy Garnizonu P. w ówczesnym czasie właściwego w sprawach zakwaterowania żołnierzy zawodowych, którego nie jest następcą prawnym. Także zapisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do dnia nowelizacji, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r., nie nakładały na organ obowiązku wydawania decyzji w sprawie rozkwaterowania, a nawet w określonym czasie instytucja rozkwaterowania została wykreślona z przepisów w/w ustawy. Z kolei obecnie obowiązujący przepis art. 41a ustawy w brzmieniu nadanym od dnia 1 lipca 2010 r. również nie nakłada na organ wydania decyzji administracyjnej w odniesieniu do skarżącej. Wskazuje on bowiem, że w przypadku zaistnienia przesłanek do rozkwaterowania w odniesieniu do żołnierza zawodowego wydawana jest decyzja o przydziale lokalu, a z jego małżonkiem spełniającym określone w tym przepisie kryteria zawierana jest umowa najmu lokalu. Mąż skarżącej nie jest żołnierzem zawodowym, a organ nie znajduje podstaw prawnych do wydawania decyzji o odmowie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro w przepisach nowelizujących ustawę brak jest przepisów przejściowych czy też odnoszących się do stanów faktycznych zaistniałych przed nowelizacją, to przepis art. 41a ustawy ma zastosowanie jedynie do małżonków, co do których orzeczono rozwód po dniu 1 lipca 2011 r. i w tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zastosowania w/w przepisu w odniesieniu do skarżącej. W tym stanie rzeczy błędne jest i narusząjące przepisy stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na obowiązek wydania w sprawie decyzji administracyjnej, a tym samym pozostawanie organu w bezczynności. Wyjaśnianie i informowanie skarżącej pismami do niej kierowanymi o jej sytuacji i podstawach prawnych działania organu, stanowiło właściwe załatwienie sprawy niepowodujące bezczynności organu. Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest oparte na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Sąd I instancji poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego przyjął pozostawanie organu w bezczynności polegającej na nie wydaniu stosownej decyzji administracyjnej. Dokonując oceny sprawy i obowiązujących przepisów Sąd uznał bowiem, że Dyrektor OReg WAM jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną w zakreślonym terminie pomimo, że jak wykazał organ, obowiązujące przepisy nie nakładały na niego takiego obowiązku prawnego, a ponadto obowiązujący obecnie przepis art. 41 a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. nie ma w sprawie zastosowania. Wydając zaskarżony wyrok WSA zatem przyjął istnienie po stronie organu jego bezczynność, gdy faktycznie ona nie istniała, ponieważ nie było ustawowego obowiązku zakończenia sprawy skarżącej wydaniem decyzji czy też postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i nie zasługującej na uwzględnienie. Wskazała przy tym, iż w jej ocenie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego nie został poprawnie sformułowany, albowiem możliwym jest albo naruszenie danego przepisu prawa poprzez jego błędną wykładnię, albo poprzez niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia prowadzi bowiem zawsze do tego, iż przepis nie może być zastosowany prawidłowo. Podniosła także, iż Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 1992 roku, Nr 5, poz. 19, ze zm.), lecz, czego nie dostrzegł organ, w jego brzmieniu na dzień wystąpienia przez męża skarżącej z wnioskiem o rozkwaterowanie, w oparciu bowiem o tą ustawę niniejsza sprawa tylko mogła być rozstrzygana. O jej zastosowaniu decyduje bowiem data złożenia wniosku przez męża skarżącej, który do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony jakąkolwiek decyzją. Podkreśliła także, iż cytowany przepis jest przepisem prawa materialnego, zaś sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów prawa materialnego. Wreszcie potencjalne naruszenie tego prawa musiałoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś jaki, to organ winien wykazać w treści zarzutu i skargi kasacyjnej. Ponadto podniesieniu zarzutu w pkt 2 jest zupełnie niezrozumiałe, albowiem Sąd I instancji w żaden sposób nie stosował ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367, ze zm.) z przyczyn oczywistych, albowiem ustawa ta nie obowiązywała w chwili składania wniosku przez męża skarżącej o rozkwaterowanie, lecz przywołana wyżej ustawa z dnia 20 maja 1976 roku, którą to Sąd I instancji zastosował i uczynił to prawidłowo. Na marginesie podniosła, iż nie jest zasadnym stanowisko organu jakoby rzekomo przepis art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. Dz. U z 2010 roku, Nr 206, poz. 1367, ze zm.) miał zastosowanie jedynie do rozwodów orzeczonych po dacie jego wejścia w życie, to jest po 1 lipca 2010 r. i jest to co najmniej kwestia dyskusyjna, albowiem żaden z przepisów ustawy, nie wiąże skutków prawnych z datą orzeczenia rozwodu. W konsekwencji podniesionych wyżej argumentów, niezasadnym jest także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art 149 P.p.s.a., już choćby z tego tylko względu, iż organ został zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o ustawę z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. Dz. U. z 1992 roku, Nr 5, poz. 19, ze zm.). Ponadto dostrzegła, że gdyby nawet organ stał na stanowisku, iż zastosowanie w niniejszej sprawie ma ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367, ze zm.) i uznawał stanowisko skarżącej za niesłuszne co do orzeczenia o rozkwaterowaniu, to i tak obowiązany był wydać decyzję administracyjną, albowiem postępowanie takowe zostało wszczęte i winno zakończyć się decyzją, choćby o umorzeniu postępowania lub odmowie uwzględnienia wniosku. Organ jednak uniemożliwił skarżącej podważanie jej stanowiska na drodze postępowania odwoławczego, co oznacza naruszenie prawa obywatela do skutecznego środka odwoławczego, a w konsekwencji prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy. Skoro zaś w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przeto w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych ostatnich. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zachodzi bezczynności postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z 7 października 1994 r. o rozkwaterowanie. Jak słusznie dalej wywodzi, obowiązujący w dacie złożenia wniosku art. 18 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie przewidywał załatwiania spraw regulowanych przez ten przepis w formie decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1967/06 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z bezczynnością organu mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie w dacie złożenia wniosku organ nie miał obowiązku załatwić go w drodze decyzji, ani w innej formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a., a na swój wniosek skarżąca otrzymała odpowiedź pismem z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...], przeto nie można postawić w niniejszej sprawie zarzutu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozważań nad omawianym wyżej zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 P.p.s.a. zauważa także, że Sąd I instancji dodatkowo uchybił temu przepisowi w jeszcze inny sposób. Mianowicie, uwzględniając skargę na bezczynności zobowiązał organ do wydania decyzji, której podstawą prawną miałby być przepis art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206 poz. 1367 z zm.). Tymczasem uwzględnienie skargi na bezczynność organów prowadzi – w myśl art. 149 P.p.s.a – do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Zatem Sąd jest uprawniony do określania sposób załatwienia sprawy, w której organ pozostaje w bezczynności. Innymi słowy mówiąc, zobowiązanie pozostającego w bezczynności organu przez Sąd nie może sprowadzać się do nakazywania temuż organowi np. wydania decyzji na określonej podstawie prawnej. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania i winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Przeto stwierdzając bezczynność w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy był ewentualnie uprawniony co najwyżej do zobowiązania Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w Bydgoszczy do rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie rozkwaterowania. W związku z powyższym uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 13 i 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprawdzające się do przyjęcia, iż będą one miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro bowiem w dacie złożenia wniosku organ nie miał obowiązku załatwiania sprawy decyzją, to odmienne uregulowanie tej materii w później wprowadzonych przepisach, nie obliguje organu do weryfikacji wcześniej zajętego w sprawie stanowiska i wydawanie w tym przedmiocie decyzji. Natomiast należy podkreślić, że rację ma skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną i błędne jest w tym zakresie stanowisko organu, iż art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ma zastosowanie nie tylko do rozwodów orzeczonych po dacie jego wejścia w życie, to jest po 1 lipca 2010 r. gdyż żaden z przepisów ustawy, nie wiąże skutków prawnych z datą orzeczenia rozwodu, jednakże wywody w tym zakresie nie mają w sprawie żadnego znaczenia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie przeanalizuje skargę skarżącej B. W. na bezczynność Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału w Bydgoszczy w przedmiocie rozkwaterowania. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 185 § 1, a w przedmiocie kosztów na podstawie art. 207 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.