II SA/Wa 1697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. B. kwotę 92 (dziewięćdziesiąt dwa ) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 58 oraz art. 59 ust. 2 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił J. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] obniżono J. B. – [...] - dodatek funkcyjny o 30 % otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 1330 zł miesięcznie. Organ podał, że rozkaz ten przesłano J. B. za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres jego zamieszkania. Organ wskazał, że próbę doręczenia przesyłki podjęto w dniu 19 kwietnia 2010 r., jednak z uwagi na niemożność jej doręczenia, przesyłkę pozostawiono w urzędzie pocztowym, a dwukrotne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej umieszczono w skrzynce listowej adresata w dniach 19 i 27 kwietnia 2010 r. Po upływie czternastodniowego terminu do odbioru przesyłki, w dniu 4 maja 2010 r. przesyłkę zwrócono nadawcy w dniu następnym jako niepodjętą. Organ powołując się na treść art. 44 § 4 kpa uznał rozkaz personalny nr [...] za skutecznie doręczony w dniu 4 maja 2010 r. Pismem z dnia 2 lipca 2010 r. J. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego, a w dniu 5 lipca 2010 r. złożył od niego odwołanie. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że do dnia 2 lipca 2010 r. nie został zapoznany z treścią kwestionowanego rozkazu personalnego, co uniemożliwiło mu wniesienie odwołania we właściwym terminie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając odwołanie i powołując się na treść art. 129 oraz art. 58 § 1 i § 2 kpa wskazał, że przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności jest instytucją procesową, mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu. Na podstawie art. 58 i 59 kpa mogą być przywracane jedynie terminy przewidziane przepisami prawa procesowego, a nie materialnego. Wskazał też, że art. 58 kpa ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, tj. uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie wraz wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony został przywracalny termin. Analizując przesłanki przywrócenia terminu organ stwierdził, że strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu organ powinien natomiast przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Organ uznał, że w sprawie niewątpliwie dokonano doręczenia J. B. rozkazu personalnego nr [...] zgodnie z art. 44 § 4 kpa, które nastąpiło w dniu 4 maja 2010 r. Z dniem tym bowiem upłynął ostatni dzień czternastodniowego okresu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej. Wniesienie zatem odwołania w dniu 5 lipca 2010 r. nastąpiło, zdaniem organu, z uchybieniem terminu określonego w art. 129 kpa. Organ wskazał ponadto, że J. B. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wystąpił w dniu 2 lipca 2010 r., a więc po upływie siedmiodniowego terminu, przewidzianego dla dokonania tej czynności w art. 58 § 2 kpa. Organ podał też, że z treści wniosku o przywrócenie terminu oraz odwołania wynika, że przyczyną uchybienia terminu było niezapoznanie strony z treścią zaskarżonego rozkazu personalnego, do dnia 2 lipca 2010 r. Tymczasem - jak już wskazano — rozkaz personalny nr [...], pomimo niepodjęcia, uważa się za doręczony w dniu 4 maja 2010 r. Organ uznał zatem, że nie był zobowiązany do zapoznania strony z kwestionowaną decyzją po tej dacie. Ponadto organ podkreślił, że J. B. nie wskazał żadnych okoliczności, które uniemożliwiły mu zapoznanie się decyzją, nie uprawdopodobnił też, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji o obniżeniu mu dodatku funkcyjnego w czasie jego nieobecności w pracy spowodowanej chorobą oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 8, 119, 77 § 1 i 140 kpa. W uzasadnieniu skargi podał, że od początku kwietnia 2009 r. zaczął mieć problemy z kręgosłupem, co skutkowało zabiegiem operacyjnym przeprowadzonym we wrześniu 2009 r. Nie mniej od maja 2009 r. do [...] września 2009 r. nadal wykonywał obowiązki służbowe a ocena jego pracy była pozytywna. Wskazał, że nieprzerwana nieobecność w służbie z powodów zdrowotnych rozpoczęła się dopiero dnia [...] września 2009 r. Skarżący podał, że w trakcie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim, pomimo gwarancji określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji obniżono mu dodatek funkcyjny w maksymalnie przewidzianej wysokości. Podał również, że nigdy i w żaden sposób nie został poinformowany czy to w formie pisemnej czy ustnej czy nawet telefonicznie o okolicznościach związanych z wydaniem tego rozkazu. Nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, a nawet nie poinformowano go o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Podkreślił , że do dnia [...] marca 2010 r. przebywał na leczeniu w szpitalu MSWiA w [...] a w dniu [...] kwietnia 2010 r. orzeczeniem nr [...] uznany został za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do 3 grupy inwalidzkiej pozostającej w związku ze służbą w Policji. Skarżący podał, że czuje się szczególnie skrzywdzony, bowiem fakty te miały miejsce bezpośrednio przed wydaniem rozkazu o obniżeniu dodatku funkcyjnego, bowiem rozkaz ten wydany został w dniu [...] kwietnia 2010 r. Skarżący kwestionując zaskarżone postanowienie wskazał, że do chwili obecnej nie otrzymał tego rozkazu, a jedynie nieformalnie zapoznał się z nim w dniu 2 lipca 2010 r. Wskazał też, że nie wniósł odwołania od rozkazu personalnego o obniżeniu mu dodatku funkcyjnego, ponieważ nie otrzymał żadnego awiza o jego nadejściu, a nawet się go nie spodziewał. Podał, że ewentualną przyczyną braku awiza w skrzynce mogła być choroba Alzhaimera, na którą cierpi jego matka, z którą wspólnie zamieszkuje. Ponieważ nie wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie obniżenia mu dodatku funkcyjnego, nie mógł też podjąć należytej staranności, bowiem nie spodziewał się żadnych decyzji ze strony organów Policji, które miały świadomość jego choroby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. A zatem organ administracji publicznej obowiązany jest przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1. uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, 2. zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, 3. zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podanie zawierające żądanie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej należy wnieść do właściwego organu w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zgodzić się należy z organem, że skarżący w swoim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie podał przyczyny jego uchybienia. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku wezwania skarżącego do uzupełniania braków wniosku – w myśli art. 64 § 2 kpa. Należy przypomnieć, że wniosek o przywrócenie terminu jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa. Jeśli zatem złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zawierał uzasadnienia wyjaśniającego przyczynę uchybienia terminu, to obowiązkiem organu, stosownie do art. 64 § 2 kpa w związku z art. 63 § 2 kpa, było wezwanie strony do uzupełnienia w zakreślonym terminie prośby poprzez wskazanie tych okoliczności istotnych dla jej rozpatrzenia. W tym miejscu wskazać należy, iż na organie administracji spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powyższe oznacza, że ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 kpa, musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty może nastąpić tylko po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Ocena czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej, jednakże brak wskazania przyczyn jego niezachowania we wniosku nie może stanowić podstawy jego merytorycznej oceny i odmowy przywrócenia terminu. W rozpoznawanej sprawie organ uchybił powyższemu. Odnosząc się do kwestii braku winy wskazać należy, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. O braku winy można bowiem mówić w sytuacjach niezależnych od zainteresowanego, w których nie ma on wpływu na zdarzenie, określane często jako losowe. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie bez przeszkody pokonać przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując zdrowiem (własnym bądź innych), życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Podkreślić należy, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 kpa musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r. II OSK 1397/05, LEX nr 315129 Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy strona powołuje się z jednej strony na swoją chorobę a z drugiej strony na fakt, ze po prostu o decyzji nie wiedziała, bowiem nie dotarły do niej żadne dowody wskazujące na nadejście jakiejkolwiek przesyłki pocztowej, to obowiązkiem organu było dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu przez wnioskodawcę, szczególnie w sytuacji, gdy skarżący nie posiadał żadnych informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie pozbawienia go dodatku funkcyjnego oraz trwającej choroby Alzhaimera jego matki, z którą skarżący wspólnie zamieszkuje. W ocenie Sądu skarżący winien zostać wezwany przez organ do sprecyzowania wniosku i wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących sprawy. Zaniechanie zatem przez organ wezwania strony do uzupełnienia prośby o przywrócenie terminu stanowiło zatem naruszenie art. 64 § 2 kpa w związku z art. 63 § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 kpa, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W rezultacie zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie i z naruszeniem art. 58 § 1 kpa, gdyż z przyczyn wskazanych wyżej sprawa wywołana prośbą o przywrócenie terminu nie została należycie wyjaśniona. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie brak było dowodu doręczenia rozkazu personalnego o obniżeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego, a na wezwanie Sądu o jego doręczenie organ wskazał, że nie dysponuje oryginałem tego dokumentu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ eliminując w postępowaniu wyżej wskazane uchybienia, jednocześnie uzupełni akta o brakujące w nich dokumenty. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.