I OSK 1044/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1405/10 w sprawie ze skargi B.Ch. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1405/10 oddalił skargę B.Ch. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: K.p.a.), art. 105 pkt 10, art. 188 ust. 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwolnił B.Ch. ze służby celnej w Izbie Celnej w P. - Urzędzie Celnym w P. z dniem jej doręczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.Ch., wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go w służbie. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Celnej, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że B.Ch. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia 21 października 2008r na okres 3 miesięcy, w związku z prowadzeniem przeciwko niemu śledztwa o popełnienie przestępstwa z 228 § 1 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk. Kolejną decyzją z dnia 20 stycznia 2009r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął z dniem 21 października 2009 r., a śledztwo w stosunku do wyżej wymienionego prowadzone jest nadal i nie sposób przewidzieć terminu jego zakończenia. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w P. uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej, a tym samym uzasadnione było podjęcie decyzji o zwolnieniu B.Ch. ze służby celnej. Ponadto stwierdził, że długotrwałe zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych ma negatywne konsekwencje. Powoduje blokadę etatu uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy. Dalsze przedłużanie tak niedogodnej sytuacji może doprowadzić do dezorganizacji pracy i niemożności właściwego wykonywania zadań. Wskazał także na aspekt finansowy, związany ze sprawą zawieszenia funkcjonariuszy celnych w obowiązkach służbowych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50 % uposażenia. W ocenie Szefa Służby Celnej, decyzja organu pierwszej instancji, wobec wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z prawem, nie zawiera cech dowolności i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 105 pkt 10 ww. ustawy jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W przypadku odwołującego się łączny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, tj. 16 grudnia 2009 r., wyniósł 14 miesięcy i 20 dni. Oznacza to, że okres zawieszenia znacznie przekroczył 12 miesięcy i nie ustały przyczyny zawieszenia. Zdaniem Szefa Służby Celnej wydając zaskarżoną decyzję, mającą charakter decyzji fakultatywnej, rozważono zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Mając jednak na uwadze konieczność zapewnienia w podległej jednostce realizacji zadań, zasadnie podjęto decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Kwestia uznaniowości tej decyzji, w tym interes funkcjonariusza celnego, jako strony, powinna uwzględniać specyfikę statusu prawnego funkcjonariusza celnego. Sytuacja rodzinna funkcjonariusza nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują ochrony prawnej ze względu na okoliczności tego rodzaju. W tej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wykazał, że zawieszenie odwołującego w obowiązkach służbowych, poprzez blokadę etatu, związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w Przemyślu. Wyjaśnił, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby nie wyklucza możliwości powrotu do niej w przyszłości. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.Ch. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a w zw. z art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 188 ust. 5 cyt. ustawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 3 tej ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zawieszenie go w pełnieniu obowiązków służbowych, a następnie zwolnienie go ze służby celnej, nastąpiło z pominięciem zasady domniemania niewinności, zasady prawdy obiektywnej i praworządności. W ocenie skarżącego organ wziął po uwagę jedynie interes społeczny, nie uwzględnił natomiast słusznego interesu strony. W tym przypadku dotyczyło to jego sytuacji rodzinnej (dwójka małoletnich dzieci) i majątkowej (zwolnienie z pracy pozbawi rodzinę źródła dochodu ponieważ małżonka została zwolniona na identycznych zasadach). Wskazał, że interes społeczny w przedmiotowej sprawie również nie został w pełni rozpatrzony, gdyż zwolnienie ze służby funkcjonariusza wykształconego, mogącego wykonywać obowiązki na różnych stanowiskach, z dużym doświadczeniem zawodowym, posiadającego wysokie oceny okresowe, godzi w interes społeczny. Podkreślił, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 8 K.p.a., albowiem nie można mieć zaufania do organów państwa, które przed prawomocnym zakończeniem postępowania karnego omijają zasadę domniemania niewinności, zwalniają skarżącego ze służby, mając możliwość wstrzymania się z taką decyzją do chwili zakończenia postępowania karnego. Zdaniem skarżącego naruszenie art. 103 ust. 3 cyt. ustawy o Służbie Celnej polegało na nieprzedłużeniu mu zawieszenia w pełnieniu obowiązków funkcjonariusza celnego do czasu zakończenia postępowania karnego. Wskazał, że wszystkie te okoliczności, a ponadto opieszałość w prowadzeniu postępowania karnego oraz zasada domniemania niewinności powinny doprowadzić do podjęcia decyzji o zawieszeniu decyzji o zwolnieniu go ze służby, aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2010 r. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 231 cyt. ustawy o Służbie Celnej, poprzez brak ustaleń stanu faktycznego przez pryzmat zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego określonych w przepisie przejściowym art. 231 tej ustawy, naruszenie art. 7, 77, 80 i 78 K.p.a. ,poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o częściowo zgromadzony materiał dowodowy, w związku z pominięciem wniosków dowodowych strony, które to wnioskowane dowody miały wpływ na ocenę zasadności zaistnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego. Załączył trzy decyzje Szefa Służby Celnej wydane w podobnym stanie faktycznym, uchylające w postępowaniu odwoławczym decyzje organu pierwszej instancji w sprawie zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazując na te zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). W rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku skarżącego przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy prowadząc postępowanie nie uchybiły ani treści art. 7, art. 8 , art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 188 ust. 5 cyt. ustawy o Służbie Cywilnej, ani też art. 103 ust. 3 tej ustawy. Okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się od dnia 22 października 2008 r., kiedy to została mu doręczona decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 21 października 2008 r. o zawieszeniu. Kolejną decyzją tego organu z dnia 20 stycznia 2009 r. okres zawieszenia został mu przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W konsekwencji w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia wyniósł ponad 12 miesięcy i w dalszym ciągu trwała przyczyna zawieszenia. Z akt administracyjnych wynika, że organ jeszcze przed podjęciem decyzji o zwolnieniu ustalił, że śledztwo przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone (pismo Prokuratury Apelacyjnej w L. z dnia 9 listopada 2009 r. – karta nr 26 akt administrcayjnych). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaistnienie powyższych przesłanek pozwalało organowi na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje organowi celnemu możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, przy czym przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale również w oparciu o przepisy ustawy o Służbie Celnej, w szczególności przy uwzględnieniu obowiązującego w dniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - art. 103 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organy celne interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinny brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), organ celny ma możliwość zwolnienia funkcjonariusza, który, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie może pełnić służby do czasu jego zakończenia. Regulacja ta uwzględnia zarazem procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie przez organy celne, opieszałości w prowadzeniu postępowania karnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów celnych, które w oparciu o art. 105 pkt 10 omawianej ustawy ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Wyjaśnił, że organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania skarżącego za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do kwestii jego winy czy niewinności. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy celne zwalniając skarżącego ze służby nie naruszyły również konstytucyjnej zasady domniemania niewinności, ponieważ to nie wina, czy niewinność skarżącego legła u podstaw wydanej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy) i nieustąpienie przyczyny będącej podstawą zawieszenia. Organy te wbrew zarzutom skargi, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały jego oceny (art. 80 K.p.a.). Uzasadniając odmowę przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów wskazały na ich nieprzydatność dla sprawy. Organy celne w sposób bezsporny ustaliły, że do czasu wydania kwestionowanej decyzji nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie nie przekroczyły także granic uznania administracyjnego. W należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.) i uznały, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej. Przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych zadań. Dodatkowo wskazały, że skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego. W związku z tym uznały, iż waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego), przemawiały za zwolnieniem go ze służby. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedstawione przez pełnomocnika skarżącego decyzje Szefa Służby Celnej uchylające w postępowaniu odwoławczym decyzje organów pierwszej instancji w sprawie zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby nie dotyczą skarżącego i pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnych kontrolowanych w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 231 omawianej ustawy, gdyż postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby zostało wszczęte postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r., tj. już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (ustawa weszła w życie 31 października 2009 r.), a przepis ten dotyczy spraw zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej: P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.Ch. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię t.j.: a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych; b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2009 roku, nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] stycznia 2009 roku o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza art. 7 K.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 K.p.a., w tym: a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy; b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom, c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. 2. art. 130 § 1 oraz 108 § 1 i 2 K.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 2 i art. 7 Konstytucji RP stwierdził, że każde działanie organów administracji musi mieć podstawę prawną oraz musi mieścić się w granicach prawa. Wskazał, że art. 105 pkt 10 cyt. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o Służbie Celnej zawiera upoważnienie dla właściwego organu administracji celnej do wyboru następstwa (skutku) prawnego, możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresata normy, za pośrednictwem określonej czynności prawnej, zwłaszcza aktu administracyjnego, to jest do rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach uznania administracyjnego. Warunkiem dopuszczalności uznania administracyjnego jest w tym przypadku spełnienie dwóch przesłanek: upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, istnienie przyczyn będących podstawą zawieszenia. Spełnienie tych dwóch przesłanek aktualizuje kompetencję organu do uznania administracyjnego, lecz nie determinuje skutku określonego w tym przepisie. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego. Granice uznania wyznacza dokładne zbadanie stanu faktycznego, związanie organu zasadami postępowania dowodowego, badania kryteriów odnoszących się do strony pod kątem respektowania interesu społecznego. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie organ stosując art. 105 pkt 10 powołanej ustawy nie zrealizował kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego. Instrumentalnie wybrał i zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowoli, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Nastąpiło zatem przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowiące podstawę zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wydanie zatem decyzji o zwolnieniu go ze służby celnej nastąpiło z naruszeniem jego praw podmiotowych, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Skoro organ wydał decyzję o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, to decyzja o zwolnieniu go ze służby celnej, jest sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne nie zostało bowiem zakończone. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca go w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, druga zwalniająca go ze służby. W konsekwencji skarżący stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej uznając, że zwolnienie go ze służby w trybie tego przepisu może nastąpić, mimo iż jego sytuacja nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego wypadku", co stanowiło podstawę zawieszenia go w czynnościach służbowych. Wydanie decyzji o zwolnieniu go ze służby prowadzi do sprzeczności z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia go w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, która to decyzja nie została wykonana, nie wygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego celem art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej, nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku, sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jest to celowe ze względu na wynik prowadzonego postępowania karnego. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż skarżący, uzyskując decyzję o zawieszeniu go w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę uposażenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia (gdy sprawa zakończy się dla niego korzystnie) może otrzymać wyrównanie. Oznacza to, że zwolnienie go ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza jego prawa podmiotowe. A zatem Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli administracyjnej działania organu oraz treści zaskarżonej decyzji przyjął błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego. Uzasadniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa procesowego stwierdził, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie zaś art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Przyjmując, że organ drugiej instancji realizował upoważnienie do rozstrzygania w analizowanej sytuacji w drodze uznania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz badania kryteriów odnoszących się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, w tym przekroczenie granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego nie wziął on jednak pod uwagę okoliczności, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W tej sprawie postępowanie dowodowe ograniczone zostało do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom. Dyrektor Izby Celnej w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku, nr [...] odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych przez niego dowodów, stwierdzając, iż wniosek dowodowy nie spełnia przesłanek określonych w art. 78 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. A zatem Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że takie działanie nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że decyzja Dyrektora Izby Celnej narusza zasadę niewykonalności decyzji nieostatecznych. Organ w treści decyzji rozstrzygnął o skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania. Zarzucił również, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności, gdyż w tej sprawie organ wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącego. W tym zakresie wskazał, że skoro ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego to przewidywał, iż w drodze poszanowania dla domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w służbie celnej. W tej sprawie organ kreował interes społeczny wskazując na kwestie finansowe i organizacyjne. Natomiast interes skarżącego wynika z domniemania niewinności. Nie zweryfikowanie tych twierdzeń stanowiło brak urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej, który miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Złożona w tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania art145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i. 77§1,80,107 §3 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów uznać należy za nietrafny. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał na pominięcie przez Sąd pierwszej instancji uchybień jakimi obarczone było postępowanie przed organami celnymi, (tj., niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego). Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że obowiązkiem organów celnych w tej sprawie było jedynie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej i wykazanie z jakich przyczyn skorzystały one z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby celnej na tej podstawie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy celne podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej zasadnie uznały, iż w sprawie wystąpiła fakultatywna podstawa zwolnienia, a interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględnił unormowania zawarte w powołanych przez skarżącego przepisach i prawidłowo przyjął, iż nie zostały one naruszone. Z kolei fakt nieuwzględnienia przez organ celny wniosków dowodowych skarżącego na okoliczność prawidłowości wykonywania przez niego obowiązków służbowych nie miał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.130 § 1 oraz art.108 § 1 i 2 K.p.a. W świetle art. 107 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz w art. 105 pkt 1, 4, 5, 8, 9 i 11, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio: 1) 2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej, 2) 3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej- od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Z powołanej regulacji wynika, że zwolnienie na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy "a contrario" następuje z dniem doręczenia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego, funkcjonariusza służby celnej ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w takim przypadku ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza następuje z dniem doręczenia mu decyzji o zwolnieniu ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Przepis art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zatem zastosowania. Podobne stanowisko w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006r. I OSK 941/05 Lex Nr. 198271. Sąd w składzie orzekającym pogląd ten podziela. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej w zw. z art.23 ust.1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej przez błędną wykładnię wskazać należy, iż koncentrują się one na kwestionowaniu dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja o przedłużeniu mu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oraz stwierdzeniu, że decyzja o zwolnieniu skarżącego podjęta w ramach uznania administracyjnego realizowała zasadę proporcjonalności. Stosownie do treści art. 105 pkt. 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 156, poz. 1641 ze zm. z 2004r.) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl ust. 3 art. 23 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że każdy z tych przepisów reguluje odrębne kwestie. Przepis art. 105 pkt 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej określa fakultatywną podstawę zwolnienia ze służby, zaś art. 23 ust. 3 przedłużenie okresu zawieszenia. W sprawie jest niesporne, iż Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] października 2008 r. zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy, a następnie kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. przedłużył mu ten okres do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby celnej upłynął już okres 12 miesięcy, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało zakończone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 105 pkt.10 cyt. ustawy o Służbie Celnej do uznania organu celnego pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z powodu zawieszenie go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Celem omawianego przepisu jest umożliwienie organowi celnemu zwolnienia ze służby funkcjonariusza, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo, że od czasu zawieszenia go w pełnieniu czynności służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Jak wyżej wskazano jest to samodzielna fakultatywna podstawa zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej. W związku z powyższym, fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przedłużeniu funkcjonariuszowi zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego wydanej na podstawie art. 23 ust 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. ustawy o Służbie Celnej nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r., o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. Przesłanka zwolnienia jaką jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu czynności służbowych byłaby zbędna, gdyż data zwolnienia funkcjonariusza ze służby celnej byłaby determinowana wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego. Wskazać należy, że postępowania karne trwają z reguły dłużej niż 3 miesiące i w takiej sytuacji organ celny jest uprawniony do rozważenia możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie oznacza to jednak, że w przypadku, gdy upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza organ celny jest pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do zapewnienia prawidłowej realizacji powierzonych mu zadań i wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby celnej na podstawie art. 105 pkt.10 omawianej ustawy. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozważenia w tej sprawie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego była ocena, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, ze organy celne wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby nie naruszyły zasady określonej w art. 7 K.p.a., która jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem regulacja zawarta w art. 105 pkt. 10 cyt. ustawy o Służbie Celnej przewiduje podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby celnej w ramach uznania administracyjnego. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu obywateli nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje ,że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej." Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż organy celne wykazały dlaczego stwierdziły, że interes skarżącego nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym, w tym przypadku Służby Celnej. Analiza ta nie ograniczała się przy tym wyłącznie do nieobecności skarżącego w służbie z powodu zawieszenia go w czynnościach służbowych ale obejmowała także jej wpływ na możliwość prawidłowego organizowania służby i wykonywania zadań w Urzędzie Celnym w P. w którym obowiązki miał pełnić skarżący. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ocenić należy jako niezasadny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.