I OSK 950/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 936/10 w sprawie ze skargi A. W. i Ł. W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/GL 936/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. W. i Ł. W., uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. A. W. i Ł. W. wystąpili o przekształcenie - w prawo własności - prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w C. przy ul. W., obejmującej działkę nr [... o powierzchni [...] m2, ujawnionej w księdze wieczystej [...]. Rozpatrując po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta C., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – działając na zasadzie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1-8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – orzekł o przekształceniu wyżej opisanych praw i ustalił, z tytułu tego przekształcenia, zabezpieczoną hipotecznie opłatę w wysokości [...] zł., którą rozłożył na [...] rat rocznych po [...] zł każda. Organ odmówił natomiast przyznania stronom ustawowej i uznaniowej bonifikaty od w/w opłaty. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta C. wskazał, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców nastąpił w księdze wieczystej w dniu [...] sierpnia 2005 r. – na podstawie wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. i umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] czerwca 2005 r. Rep. [...]. Zgodnie zaś z obowiązującym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C. (uchwała Rady Miasta C. Nr XVIII/233/1999 z dnia [...] grudnia 1999 r., opubl. Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 24 marca 2005 r. nr 12, poz. 125), przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "D17MN – tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej". W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawcy spełnili przesłanki, określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wysokość opłaty za przekształcenie prawa ustalono zaś na kwotę [...] zł., w oparciu o dane zawarte w operatach szacunkowych. Jednocześnie, zdaniem organu I instancji, z uwagi na wysokość dochodu miesięcznego, liczonego (z braku definicji ustawowej) w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 493 ze zm.), wnioskodawcy nie byli uprawnieni do otrzymania bonifikaty ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 8 ustawy. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2007 r. – jako ostatnim półroczu przed złożeniem wniosku o przekształcenie prawa – wynosiło bowiem [...] zł ( obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2008 r. Mon. Pol. Nr 16, poz. 181). Tymczasem, dochód miesięczny w rodzinie wnioskodawców w tym okresie wynosił [...] zł. na osobę, czyli w tym wypadku przekroczono kryterium dochodowe o kwotę [...] zł. Prezydent Miasta C. wyjaśnił również, że brak było podstaw do pomniejszenia uzyskanego przez wnioskodawców dochodu z tytułu umowy najmu lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. o wydatki przez nich poniesione w postaci czynszu za ten lokal za okres 6 miesięcy w kwocie [...] zł, gdyż przychody z najmu nie zostały uzyskane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144, poz. 930 ze zm.), podatek zryczałtowany od osób fizycznych, osiągających przychody m. in. z tytułu umowy najmu, które to umowy nie są zawierane w ramach prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, pobiera się bez pomniejszenia przychodu o koszty uzyskania. Tymczasem, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przez dochód należy rozumieć sumę miesięcznych przychodów pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zatem, ponieważ - zdaniem organu I instancji - wskazane w tym przepisie obciążenia pomniejszające dochód zostały wymienione enumeratywnie to nie podlegały wykładni rozszerzającej. Nadto, organ I instancji nie dopatrzył się również przesłanek do przyznania bonifikaty uznaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu... W tym względzie wskazano, że wnioskodawcy są właścicielami dwóch lokali mieszkalnych o powierzchni [...] m2 - w C. i o powierzchni [...] m2 - w K. (lokal wynajmowany osobie trzeciej). W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie, przyznanie bonifikaty uznaniowej nie miałoby zatem na celu umożliwienie wnioskodawcom nabycia nieruchomości w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, lecz w rzeczywistości służyłoby przysporzeniu im korzyści majątkowych kosztem Skarbu Państwa, tym bardziej, że opłatę rozłożono na raty. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. i Ł. W. zakwestionowali m. in. rozstrzygnięcie w części ustalającej opłatę za przekształcenie prawa i odmawiającej przyznania bonifikat od opłaty. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości ustalenia faktyczne i oceny prawne poczynione przez ten organ. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że art. 8 ustawy o pomocy społecznej odmiennie reguluje kwestie ustalania dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, której to działalności odwołujący się nie prowadzą a z mocy art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, co oznacza podstawę do zastosowania ustawy o pomocy społecznej na użytek ustalania dochodu w sprawie niniejszej. Na wyżej przedstawioną decyzję A. W. i Ł. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której m. in. twierdzili, że organ dowolnie orzekł w kwestii odmowy przyznania bonifikaty uznaniowej, w sytuacji, gdy kryterium dochodowe zostało przekroczone przez nich o kwotę [...] zł. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ś. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2010 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga była uzasadniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Sąd podkreślił, że w sprawie nie był spornym fakt, iż – z mocy art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o przekształceniu prawa (...) - skarżącym przysługiwało uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości. Nie była też kwestionowana wysokość opłaty z tytułu przekształcenia, wyliczona na kwotę [...] zł. Sporne jest natomiast okazało się uprawnienie do bonifikaty określonej w art. 4 ust. 7 i 8 cyt. ustawy. Analizując przepisy w/w ustawy o przekształceniu prawa (...), Sąd Wojewódzki podkreślił, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły na gruncie stanu prawnego, wprowadzonego ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. Z braku przepisów przejściowych i mając na uwadze konstytutywny charakter decyzji o przekształceniu prawa, należało przyjąć, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wszczętej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, winno nastąpić już na podstawie zmienionego stanu prawnego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. W aktualnym zaś stanie prawnym, właściwy organ udziela - na wniosek strony - bonifikaty od opłaty w wysokości 90 %, jeżeli nieruchomość jest m. in. przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co dotyczy niniejszej sprawy, zaś dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa. Mając na uwadze datę złożenia wniosku ([...] kwietnia 2008 r.), w rozpatrywanej sprawie miarodajny był zatem dochód osiągnięty przez strony w II półroczu 2007 r., kiedy to przeciętne wynagrodzenie wynosiło 2.417,63 zł (Mon. Pol. z 2008 r. Nr 16, poz. 181). Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii sposobu ustalania dochodu na jednego członka rodziny na użytek udzielenia bonifikaty z art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu (...), gdyż ustawa ta nie zawierała ani definicji tego pojęcia, ani też nie regulował trybu postępowania w tym zakresie. Dokonując rozważań dotyczącej powyższej kwestii, Sad Wojewódzki ostatecznie podzielił stanowisko organów, że dochód - w rozumieniu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu (...) należy kwalifikować wg tych samych zasad, które wynikają z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta zaś odrębnie określa sposób ustalania dochodu osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, rozróżniając nadto sytuację prawną tych osób w zależności od formy opodatkowania. Jedynie w przypadku osób opodatkowanych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych, za dochód przyjmuje się przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu (art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku opodatkowania działalności gospodarczej na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym, za dochód przyjmuje się zaś kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby (pkt 2 tego przepisu). Jakkolwiek więc nie rozumując – jak wywodził Sąd - w przypadku opodatkowania podatkiem zryczałtowanym, od dochodu nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu. Gdyby zaś w związku z zawarciem umowy najmu najemca zobowiązany był do ponoszenia oprócz czynszu także opłat na rzecz osoby trzeciej, wówczas kwoty z tytułu tych opłat stanowiłyby przychód wynajmującego w dniu ich zapłaty (art. 16a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych – Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.). W konkluzji Sąd zatem uznał, iż chybiona była argumentacja skarżących, że reguły wykładni funkcjonalnej winny prowadzić do wniosku, że osiągnięty przez nich przychód z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, należało pomniejszyć w tym przypadku o ponoszone przez nich opłaty za ten lokal jako koszty uzyskania przychodu, bowiem dochód skarżących, którzy nie prowadzą pozarolniczej działalności gospodarczej, należało ustalić zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, musiał jednak odnieść skutek drugi zarzut zawarty w skardze a dotyczący naruszenia art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa (...) z powodu dowolności stanowiska organów, co do braku przesłanek przyznania skarżącym bonifikaty uznaniowej. Przepis ten bowiem - w brzmieniu nadanym mu ustawą nowelizującą – stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody. Jednocześnie, z mocy art. 5 ustawy nowelizującej, w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu (...), w wersji dotychczasowej, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał, uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał. Regulacja ta – jak wywodził Sąd Wojewódzki – oznaczała, że w każdym wypadku organ administracji zobligowany jest do zawieszenia postępowania, o ile wojewoda nie wydał zarządzenia - w trybie art. 4 ust. 11a w/w ustawy - określającego w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem, o ile organ administracji może udzielić bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu prawa, co oznacza działanie na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to nie jest możliwe wydanie, ani decyzji pozytywnej dla strony, ani decyzji odmownej przed wydaniem zarządzenia wojewody, jako aktu o charakterze generalnym. Tymczasem, w niniejszej sprawie nie wiadomo, czy i kiedy Wojewoda Ś. wydał zarządzenie określające warunki udzielenia i wysokość bonifikat, o których mowa w art. 4 ust. 7 omawianej ustawy. W rezultacie Sąd uznał, że organy administracji przeoczyły treść art. 5 ustawy nowelizującej, stąd odmowa przyznania skarżącym bonifikaty z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji – bez odniesienia się do zasad udzielania tych bonifikat, określonych w zarządzeniu wojewody, naruszała zasady uznania administracyjnego, a w konsekwencji okazała się przedwczesna. Na tym etapie postępowania Sąd uznał zatem, że zarzut, iż organy administracji nie uwzględniły źródeł finansowania posiadanych przez skarżących lokali mieszkalnych, nie mógł zostać rozpoznany. Nie wiadomo bowiem, czy przypadek skarżących zostanie objęty zarządzeniem, określającym warunki udzielania tzw. bonifikat uznaniowych i czy w ogóle akt ten został przez wojewodę podjęty. Kwestie te winny być – w zdaniem Sądu - wyjaśnione przez organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym – gdyby okazało się, że nie zostało dotąd wydane przez Wojewodę Ś. wspomniane wyżej zarządzenie, przedmiotowe postępowania winno zostać zawieszone – na zasadzie art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 5 listopada 2009 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda Ś. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust.7 pkt 1 i ust. 11 pkt 1 oraz ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - poprzez przyjęcie, że organy administracji, rozstrzygające sprawę o udzieleniu bonifikaty na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są zobowiązane w każdym przypadku zawiesić postępowanie, w celu wydania przez Wojewodę zarządzenia określającego warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych; 2. prawa procesowego to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., który określa przesłanki, na podstawie których jest dopuszczalne uchylenie decyzji organów I i II instancji, w ocenie Wojewody organy nie naruszyły tych przepisów; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania lub - uchylenie wyroku i rozstrzygnięcie sprawy wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że w obecnym systemie prawnym brak jest przepisu, który zobowiązywałby Wojewodę do wydawania obligatoryjnie generalnego zarządzenia o warunkach udzielania i wysokości bonifikat, o których mowa w art. 4 ust. 11a ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Co prawda, zgodnie art. 4 ust. 7 pkt 1 i ust. 11 pkt 1 tej ustawy, ewentualna bonifikata może być udzielona na podstawie zarządzenia Wojewody, to jednak jest ono wydawane indywidualnie do każdej ze spraw w tym zakresie. Natomiast, w ocenie Wojewody, wskazany przez Sąd przepis art. 11a ustawy wprowadził jedynie możliwość wydania generalnego zarządzenia o warunkach udzielania bonifikat, jednakże Wojewoda nie ma takiego obowiązku, tym bardziej, że samo przyznanie bonifikat w tym przypadku ma charakter uznaniowy. W związku z powyższym, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli ma wolę przyznania bonifikaty, musi wystąpić do wojewody o wydanie stosownego zarządzenia. Jeżeli natomiast starosta nie wykazuje takiej woli -jak w niniejszej sprawie – to nie ma potrzeby do występowania do Wojewody o wydawanie zarządzenia w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. W. i Ł. W. wnosili o jej oddalenie wraz z zasadzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz obrazy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust.7 pkt 1 i ust. 11 pkt 1 oraz ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. z 2005 r. Nr 175 poz. 1459 ze zm. ) – polegającą na przyjęciu, że organy administracji, rozstrzygające kwestię związaną z udzieleniem bonifikaty na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są zobowiązane w każdym przypadku zawiesić postępowanie, w celu wydania przez wojewodę zarządzenia określającego warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego, należy stwierdzić, że był on ściśle związany z oceną prawnomaterialną dokonaną przez Sąd Wojewódzki. Wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. spowodowane bowiem było zasadnym (o czym poniżej) stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] marca 2010 r. są wadliwe pod względem materialnoprawnym oraz procesowym. Stwierdzone uchybienia mają przy tym charakter istotny (mogą wpływać na treść rozstrzygnięcia ), zatem oparcie zaskarżonego wyroku na w/w podstawie prawnej było prawidłowe. Istota zagadnienia, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzała się zaś do problematyki materialnoprawnej, polegającej w tym przypadku na interpretacji przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczących udzielania, przy ustalaniu opłaty za przekształcenie w/w praw, bonifikaty uznaniowej. Zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 1 wspomnianej ustawy organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – na podstawie zarządzenia wojewody. Po myśli zaś art. 4 ust. 11 w/w ustawy, organ właściwy do wydania decyzji może, na podstawie zarządzenia wojewody, udzielić wyższej, niż określona w ust. 9 i 10, bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. Z kolei, wg art. 4 ust. 11a omawianej ustawy, w zarządzeniu wojewody (albo uchwale rady lub sejmiku – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego), o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Biorąc zatem pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy stwierdzić, że decyzja uznaniowa, którą podejmuje organ orzekający w kwestii bonifikaty od opłaty ponoszonej przez stronę przy dokonywaniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, jest wydawana również na podstawie zarządzenia wojewody. W oparciu bowiem jedynie o zasady określone w tym akcie prawnym, właściwy organ może przyznać wspomnianą bonifikatę. Niedozaakceptowania pozostaje natomiast stanowisko, prezentowane przez autora skargi kasacyjnej, że omawiane zarządzenie jest jedynie (cyt.): " wydawane indywidualnie do każdej ze spraw", czyli w konkretnej, w poszczególnej sprawie. Przeczy temu bowiem zacytowana wyżej treść art. 4 ust. 11a ustawy o przekształceniu prawa (...) stanowiąc, że zarządzenie wojewody winno w szczególności określać (cyt.): "warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych". Warunki te oraz stawki winny być zaś z oczywistych względów jednakowe dla wszystkich, tak by mogły one stanowić określony wzorzec, do którego organ orzekający odnosiłby konkretny stan faktyczny. Wydawanie zaś indywidualnych (zróżnicowanych) zarządzeń przez wojewodę w stosunku do wybranych, poszczególnych przypadków, prowadziłoby zaś w istocie do tego, że to nie organ orzekający o przekształceniu prawa a wojewoda podejmowałby w takich poszczególnych przypadkach uznaniową decyzję dotyczącą bonifikaty od opłaty należnej z tytułu owego przekształcenia. Jak wynika zresztą również z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. Nr 206, poz. 1590), projektodawcy zmian - formułując treść art. 4 ust. 7 i 11 ustawy o przekształceniu prawa (...) – planowali w ten sposób umożliwić właściwym organom podejmowanie generalnych aktów (zarządzeń i uchwał) o udzieleniu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego (vide: Sejm RP VI kadencji, nr druku: 1891). Powyższe stanowisko potwierdza także treść art. 5 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który przewiduje, że (cyt.): "w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał". Z tego powodu należy stwierdzić, że art. 4 ust. 7 w związku z art. 4 ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 ze zm. ) nakłada na wojewodę obowiązek wydania zarządzenia w sprawie zasad udzielania bonifikat, które jest aktem o charakterze ogólnym. Brak takiego aktu uniemożliwia zatem organowi wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie, gdyż brak jest określonych zasad, do których organ, wydając tego rodzaju decyzję, winien się odnieść. W związku z powyższym, słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że możliwość rozstrzygnięcia, czy w danym przypadku bonifikata powinna zostać przyznana, czy też nie, jest uzależnione od istnienia wspomnianego wyżej generalnego zarządzenia wojewody, które reguluje warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Brak natomiast takiego zarządzenia uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia bonifikaty, co skutkować winno zawieszeniem – po myśli art. 5 w/w ustawy nowelizującej – postępowania w rozpatrywanej sprawie. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji. Brak wydatków związanych z postępowaniem kasacyjnym uzasadniał nieuwzględnienie żądania uczestników postępowania zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.