II OSK 1263/11

Dnia 15 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia del. WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2155/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2155/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia k.p.a.) stwierdził, że odwołanie Spółki [...] S.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] - nakazującej inwestorowi Spółce [...] S.A. rozbiórkę czterech nośników reklamowych usytuowanych na terenie nieruchomości przy ul. Ł. róg ul. C. w W. - zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu powiatowego została doręczona pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 9 kwietnia 2010 r., a zatem termin do wniesienia odwołania przez [...] S.A. upłynął z dniem 23 kwietnia 2010 r. Spółka [...] S.A. złożyła odwołanie od powołanego rozstrzygnięcia w dniu 30 kwietnia 2010 r. (data nadania w placówce pocztowej), a zatem, zdaniem organu wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu. Postanowienie zostało zaskarżone przez Spółkę [...] S.A., która wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Strona skarżąca potwierdziła, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 9 kwietnia 2010 r. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji zostało nadane w polskiej placówce operatora publicznego w dniu 30 kwietnia 2010 r. Jednakże zdaniem strony, doręczenie to było nieprawidłowe bowiem w aktach sprawy brak było pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu G. F. Zatem w ogóle nie doszło do doręczenia decyzji stronie, a co za tym idzie termin na wniesienie odwołania jest jeszcze otwarty. Strona skarżąca podniosła, że organ nie może powoływać się na fakt, że radca prawny G. F. niejednokrotnie zastępował stronę w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, bowiem do każdej sprawy administracyjnej wymagane jest złożenie odrębnego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W wyroku oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kontrolowane postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Treść art. 134 wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter ogólny i dotyczy niedopuszczalności odwołania, a druga konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Sąd I instancji argumentował w uzasadnieniu wyroku, że strona skarżąca potwierdziła, iż rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r., zostało doręczone do radcy prawnego G. F. w dniu 9 kwietnia 2010 r. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji zostało nadane w polskiej placówce operatora publicznego w dniu 30 kwietnia 2010 r. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W aktach sprawy znajduję się również protokół z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień (k.17 i 16 ) z którego wynika, że w sprawie radca prawny G. F. występuje jako pełnomocnik [...] S.A. W aktach sprawy znajduje się również ogólne pełnomocnictwo Spółki z dnia 1 lipca 2004 r. załączone do protokołu z dnia 12 kwietnia 2010r. udzielające radcy prawnemu G. F. pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że w myśl przepisu art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zarówno z treści odwołania jak i wcześniejszych działań (składanych wyjaśnień) radcy prawnego G. F. wynika, że działał on jako pełnomocnik strony mimo nie dołączenia pełnomocnictwa do dnia 12 kwietnia 2010r. Ani art. 32 k.p.a., ani dalsze przepisy nie wprowadzają znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictwa ogólnego od szczególnego. W przypadku podjęcia czynności w postępowaniu przez pełnomocnika bez doręczenia organowi pełnomocnictwa do działania w postępowaniu odwoławczym, na organie spoczywa obowiązek wezwania strony do usunięcia braku formalnego czynności z pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt I SA/Po 257/97 LEX nr 58121). Strona może również sama lub za pośrednictwem swojego pełnomocnika potwierdzić legalność jego działania poprzez uzupełnienie akt sprawy o udzielone wcześniej pełnomocnictwo i tym samym sanować jego wcześniejsze działania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca Spółka upoważniła radcę prawnego G. F. do reprezentowania jej interesów w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji i stąd -stosownie do treści art. 40 § 2 K.p.a. - do niego kierowane były wszelkie pisma i rozstrzygnięcia wydawane w toku prowadzonego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego G. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 33 § 2 i art. 40 § 2, art. 109 oraz art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w ten sposób, że: 1. WSA błędnie przyjął, że MWINB (Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i że słusznie MWINB uznał, że w momencie doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej "skarżąca Spółka upoważniła radcę prawnego G. F. do reprezentowania jej interesów w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji i stąd - stosowanie do treści art. 40 § 2 k.p.a. - do niego kierowane były wszelkie pisma i rozstrzygnięcia wydawane w toku prowadzonego postępowania" (naruszenie art.7 k.p.a.); 2. WSA błędnie przyjął, że MWINB wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, chociaż MWINB nie wziął pod uwagę, że do dnia 11 kwietnia 2010 r. nie było w aktach sprawy (zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną) pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą dla G. F. (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.); 3. WSA błędnie przyjął, że MWINB słusznie uznał za skuteczne doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej (w dniu 9 kwietnia 2010 r.) oraz postanowienia (w dniu 4 grudnia 2009 r.) do G. F., choć w tym czasie w aktach sprawy nie było w ogóle pełnomocnictwa udzielonego G. F. przez skarżącą (naruszenie art. 33 § 2 i art. 40 § 2 k.p.a.); 4. WSA błędnie przyjął, że MWINB słusznie uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna weszła do obrotu prawnego z momentem doręczenia jej w dniu 9 kwietnia 2012 r. do rąk G. F., który w tym momencie nie byt – na potrzeby tego postępowania - pełnomocnikiem skarżącej (naruszenie art. 109 § 1 k.p.a.); 5. WSA błędnie przyjął, że MWINB słusznie uznał, że wniesione przez pełnomocnika odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało wniesione z uchybieniem terminu co stanowi naruszenie art. 134 w zw. art. 129 § 2 k.p.a., chociaż MWINB winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania z uwagi na jego wniesienie przed terminem doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przepisy k.p.a. nie przewidują domniemania pełnomocnictwa. Wyraźnie z art. 33 § 2 k.p.a. wynika, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W opinii strony skarżącej sformułowanie: "pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie" oznacza, że chodzi w tym przypadku o pismo mocodawcy (w przedmiotowej sprawie skarżącej), a więc a contrario nie chodzi o pismo osoby powołującej się na udzielone jej pełnomocnictwo, nawet gdy osoba ta prowadzi przed danym organem również inne sprawy swojego mocodawcy. Autor skargi kasacyjne wskazał, że trudno jest przyjąć, że datowane na 10 grudnia 2009 r. pismo G. F., w którym (teoretycznie) udzielił on upoważnienia M. M. do przeglądania akt jest pismem skarżącej, w którym skarżąca upoważnia G. F. do reprezentowania jej przed organami nadzoru budowlanego. Pełnomocnik Spółki zauważył, że należy mieć na uwadze art. 109 § 1 k.p.a., wg którego decyzje doręcza się stronom na piśmie. A gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Skoro do dnia 11 kwietnia 2010 r. organ nie miał podstaw przyjmować, że G. F. jest pełnomocnikiem skarżącej (z uwagi na brak jego pełnomocnictwa w aktach), to decyzja winna być skierowana bezpośrednio do skarżącej. Brak takiego doręczenie oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Bezpośrednią konsekwencją braku doręczenia decyzji stronie jest to, że nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania (art. 129 2 k.p.a.). Jeżeli zostanie wniesione odwołanie od decyzji, która nie została jeszcze doręczona, to takie odwołanie należy uznać za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W opinii pełnomocnika strony nie można uznać takiego odwołania za wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze swojego biegu (a tak błędnie uczynił MWINB). Autor skargi kasacyjnej wskazała dalej, że WSA z nieznanych powodów przyjął, że "skarżąca spółka upoważniła radcę prawnego G. F. do reprezentowania jej interesów w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji i stąd - stosowanie do treści art. 40 § 2 k.p.a. - do niego kierowane były wszelkie pisma i rozstrzygnięcia wydawane w toku prowadzonego postępowania." Pełnomocnik Spółki podniósł, że po pierwsze, do dnia 12 kwietnia 2010 r. brak było w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, w którym skarżąca upoważnia G. F. do reprezentowania jej interesów przed organem nadzoru budowlanego. Przed złożeniem pełnomocnictwa do akt przez G. F., organ I instancji powinien wysłać decyzję wyłącznie do skarżącej. Po drugie, organy nadzoru budowlanego nie powinny wyciągać żadnych wniosków z okoliczności, że G. F. jest pełnomocnikiem skarżącej w wielu sprawach toczących się przed tymi organami. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zauważył, że fakt złożenia dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania skarżącej nawet np. w 10 sprawach nie oznacza, że w jedenastej sprawie ta sama osoba ma być pełnomocnikiem skarżącej. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał na fakt, że G. F., nie będąc z pewnością w tym czasie pełnomocnikiem skarżącej, był odbiorcą postanowienia z [...] listopada 2009 r. (data odbioru w Kancelarii 4 grudnia 2009 r.). Skoro postanowienia tego nie odebrała skarżąca, to nie rozpoczął biegu termin do przedłożenia organowi I instancji dokumentów wskazanych w tym postanowieniu. Co dodatkowo świadczy o naruszeniu praw skarżącej przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie - wymienionych w skardze kasacyjnej - przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że skarżąca Spółka upoważniła w trakcie postępowania przed organem I instancji radcę prawnego G. F. do występowania w jej imieniu, podczas, gdy pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki dopiero w dniu 12 kwietnia 2010 r., a więc już po wydaniu i doręczeniu pełnomocnikowi decyzji organu I instancji. Stosownie do treści art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 33 § 3 k.p.a.). W sytuacji zaś, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się temu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania w sprawie radca prawny G. F. był traktowany przez organy jako pełnomocnik, chociaż w aktach sprawy nie było dokumentu pełnomocnictwa. G. F. doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania i postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków. Takie postępowanie organu I instancji rzeczywiście nie było prawidłowe. Niemniej jednak w dniu 21 grudnia 2009 r. w organie I instancji stawiła się celem przejrzenia akt sprawy M. M., która oświadczyła do protokołu, że działa z upoważnienia pełnomocnika firmy [...] S.A. Jednocześnie do akt zostało załączone upoważnienie podpisane przez radcę prawnego G. F.,z którego wynikało, że działa on jako pełnomocnik Spółki. Następnie po doręczeniu pełnomocnikowi decyzji organu I instancji, radca prawny G. F. przedłożył w organie pełnomocnictwo ogólne z dnia 1 lipca 2004 r. uprawniającego go do reprezentowania Spółki w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc przyjąć należy, że pełnomocnik sam potwierdził udzielone mu przez Spółkę pełnomocnictwo poprzez złożenie w dniu 12 kwietnia 2010 r. organowi I instancji dokumentu pełnomocnictwa. Przy czym pełnomocnictwo to zostało udzielone pełnomocnikowi już w lipcu 2004 r. Wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej w niniejszym postępowaniu nie kwestionuje, że jest pełnomocnikiem Spółki, swoje wywody opiera jedynie na twierdzeniu, że dokument pełnomocnictwa przedłożył organowi dopiero w dniu 12 kwietnia 2010 r. Niemniej jednak wcześniej pełnomocnik podjął za stronę czynności udzielając upoważnienia M. M. do przeglądania akt, gdzie G. F. wyraźnie zaznaczył, że w tej konkretnej sprawie działa jako pełnomocnik Spółki. Następnie zaś przedłożył pełnomocnictwo do działania po otrzymaniu decyzji organu I instancji, wnosząc odwołanie od tej decyzji. Przyjąć zatem należy, iż sam G. F. potwierdził, że działa jako pełnomocnik strony. W związku z powyższym niezrozumiałe jest dlaczego pełnomocnik wniósł odwołanie po terminie 14 dni, licząc od dnia w którym doręczono mu decyzję organu I instancji. Tym bardziej, że wcześniej upoważniona przez pełnomocnika osoba zapoznała się z aktami sprawy, a więc stan tejże sprawy znany był (a przynajmniej powinien być znany) pełnomocnikowi skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, skoro radca prawny G. F. był pełnomocnikiem Spółki, któremu organ I instancji doręczył decyzję administracyjną to brak jest podstaw do przyjęcia, że organ ten doręczył decyzję w sposób sprzeczny z art. 40 § 2 k.p.a. Prawidłowo zatem organ odwoławczy przyjął, że odwołanie zostało wniesiono po terminie, skoro pełnomocnik Spółki otrzymał decyzję organu I instancji 9 kwietnia 2010 r., zaś odwołanie nadano 30 kwietnia 2010 r. Powyższe oznacza zaś, że prawidłowo postąpił Sąd I instancji oddalając skargę na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest zasadna również argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, skoro - jak wskazano wyżej -organ ten doręczył ją pełnomocnikowi strony skarżącej. W związku z powyższym brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji wskazać należy, że Sąd ten prawidłowo ocenił, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione po terminie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 33 § 2 i art. 40 § 2, art. 109 oraz art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. i w oparciu o postanowienia art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji w wyroku.