II OSK 2188/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt VII Sa/Wa 2303/10 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz S.S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2303/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3) zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.S. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") nakazał T.S.-M., A.S. oraz G.E. i S.S. rozbiórkę wolnostojącego gołębnika drewnianego, na działce nr ewid. A, położonej przy ul. W. w Broku, powiat ostrowski, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że kilkakrotnie wyznaczane terminy kontroli nie doprowadziły do skutecznych oględzin, mających na celu ustalenie stanu faktycznego i prawnego powstałej zabudowy gołębnika. W dniu 29 czerwca 2009 r. na rozprawie administracyjnej właścicielki sąsiednich działek R.K. i Z.B. zeznały, że gołębnik został przywieziony i postawiony na działce nr ewid. A przez A.S. w 1997 r. Natomiast K.O. zeznała, że gołębnik powstał na przełomie 1997-1998 r. Na rozprawie nie stawili się współwłaściciele działki nr A G.E. i S.S., A.S. oraz T.S.-M.. Ponadto Burmistrz Gminy Brok i Starostwo Powiatowe w Ostrowi Mazowieckiej w odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 30 czerwca 2009 r. poinformowali, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę gołębnika ani innego obiektu, usytuowanego w tym samym miejscu na działce nr A. Oględziny gołębnika w dniu 25 sierpnia 2009 r., bez udziału S.S., odbyły się z terenu sąsiedniej działki nr B, przy granicy której znajduje się gołębnik. W oparciu o zeznania stron organ ustalił, że gołębnik powstał samowolnie na przełomie 1997-1998 roku, w związku z tym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zobowiązano współwłaścicieli działki nr ewid. A, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, do przedstawienia stosownych dokumentów w celu przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej. Zobowiązani we wskazanym terminie nie wykonali obowiązków wynikających z postanowienia co skutkowało nakazaniem rozbiórki gołębnika. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A.S. oraz S.S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie orzekając o rozbiórce gołębnika oraz podzielił stanowisko organu I instancji, co do daty powstania obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wezwał stronę skarżącą do przedstawienia wnioskowanych dokumentów, wyznaczając termin ich złożenia, który jednakże upłynął bezskutecznie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego uzupełniającego postępowania dowodowego co do istoty sprawy i naruszenie w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 79 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie znacznej części czynności dowodowych – to jest oględzin w dniu 3 września 2010 r., bez prawidłowego zawiadomienia strony, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie udziału w czynnościach dowodowych; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia okoliczności mających istotny wpływ na decyzję, w szczególności zaś nie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy zeznaniami świadków a faktyczną datą powstania gołębnika; - art. 95 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 § 1 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. w związku z art. 77 i 78 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia innych dowodów wnioskowanych przez skarżącego, w szczególności zaś zlekceważenie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; - art. 3 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego poprzez błędną klasyfikację obiektu jako budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy hodowane w nim gołębie stanowią ptactwo ozdobne, zaś sam obiekt nie jest trwale związany z gruntem; - art. 48 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż ma on zastosowanie do niniejszej sprawy oraz niezastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego z daty budowy obiektu, to jest Prawa budowlanego z 1974 i 1961 r.; - brak analizy możliwości zastosowania do niniejszej sprawy art. 29 ust. 1 Prawa Budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. (Dz.U. nr 132, poz. 877 z późn. zm). W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż naruszone zostały art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy naruszyło art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd I instancji stwierdził, iż wobec niemożliwości przeprowadzenia oględzin przedmiotowego gołębnika, organ I instancji ustalił datę powstania spornego obiektu jedynie na podstawie oświadczeń złożonych przez R.K., Z.B. i K.O. podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 29 czerwca 2009 r., potwierdzonych następnie w dniu 25 sierpnia 2009 r. podczas oględzin przeprowadzonych z terenu nieruchomości sąsiedniej. Także organ II instancji przyjął, że gołębnik powstał w latach 1997-1998 r., wskazując jednocześnie, że odwołujący kwestionując ustalenia organu I instancji w tym zakresie nie przedstawili żadnych argumentów na poparcie swoich twierdzeń. Sąd I instancji wskazał, iż w związku z ustaleniem takiej daty powstania gołębnika, organy zastosowały w sprawie przepisy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. W ocenie Sądu I instancji w toku postępowania nie rozważono wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania wynika, że na działce nr ewid. A, przy ul. W. w Broku zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na 99 lat decyzją Zarządu Gminy Brok z dnia [...] listopada 1993 r., Nr [...]. Z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 19 marca 1997 r. wynika, że do dnia zawarcia umowy użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości był A.Ż., który sprzedał prawo użytkowania wieczystego wraz z naniesieniami na nieruchomości Z.M. i S.S. Z aktu notarialnego wynika również, że na działce znajdują się: budynek mieszkalny drewniany 4-izbowy, trzy szopy drewniane i domek letniskowy drewniany – wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tak więc w dniu nabycia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości znajdowały się już powyższe zabudowania. Sąd I instancji uznał, że zachowanie skarżącego w postępowaniu administracyjnym utrudniało organom szybkie i sprawne przeprowadzenie postępowanie, jednakże nie zwalniało to organów od obowiązku wyczerpującego zebrania wszystkich dostępnych dowodów w sprawie. Sąd I instancji wskazując na treść art. 7 k.p.a. wyjaśnił, iż oznacza to, że także strona postępowania zainteresowana określonym rozstrzygnięciem sprawy ma prawną możliwość przedstawiania dowodów bądź inicjowania postępowania dowodowego. W ocenie Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne jest ustalenie czy obiekt budowlany obecnie wykorzystywany jako gołębnik, to jeden z obiektów, który już istniał w dniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez skarżącego, czy, jak to zeznały na rozprawie R.K., Z.B. i K.O., jako gołębnik jest wykorzystywana stara szopa, przywieziona na działkę przez A.S. w latach 1997-1998 r. Sąd wskazał, że jeżeli gołębnikiem jest istniejący w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego obiekt, to konieczne jest ustalenie daty jego powstania. Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących samowoli budowanej istotne jest ustalenie daty powstania obiektu, z uwagi na konieczność zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji organy orzekając nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie tylko nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, ale także nie oceniły znajdujących się w aktach sprawy dokumentów mogących wskazywać pośrednio na datę powstania przedmiotowego gołębnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego nieuwzględnieniu przy ocenie postępowania dowodowego i podjętych ustaleń faktycznych w sprawie dokonanych przez organy nadzoru budowlanego; - art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego nieuwzględnieniu przy ocenie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie; - art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę mimo niewypełnienia przez stronę obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy przedstawionych Sądowi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań co dalszego postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie przy stwierdzeniu przez Sąd przesłanek określonych z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S.S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podzielono stanowisko Sądu I instancji co do konieczności ustalenia daty powstania przedmiotowego gołębnika wskazując, że takie ustalenia zostały dokonane, a słuszność ustaleń w tym zakresie potwierdzają pośrednio dokumenty urzędowe (oświadczenie Prokuratury dn. 10.08.2010 r.) i dowody w postaci zeznań osób fizycznych. Zdaniem organu w zakresie, prawdziwości oświadczeń składanych przez R.K., Z.B. i K.O. było przeprowadzone postępowanie przed właściwym do ustalenia zaistnienia przestępstwa składania fałszywych zeznań przed organem, który stwierdził brak znamion czynu zabronionego. Ustalenia Prokuratury Rejonowej w Ostrowi Mazowieckiej wyrażone w postanowieniu o umorzeniu postępowania przesądzają, w przekonaniu organu o tym, że zeznania w/w osób są prawdziwe, a zatem mogą stanowić podstawę podjętych przez organ ustaleń w zakresie daty wybudowania, wzmiankowanego obiektu. Wskazano, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. zachodzą przesłanki do tego, aby postanowienie prokuratury uznać za taki dokument urzędowy korzystający z powyższego domniemania, a co za tym idzie uznać, że zeznania, będące podstawą ustalenia tej istotnej okoliczności, są zgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem organu Sąd w swoich rozważaniach zupełnie pominął wyżej wymienione oświadczenie Prokuratury i wynikające z niego skutki prawne, w świetle art. 76 § 1 k.p.a., dotyczące oceny ustaleń organów nadzoru budowlanego w zakresie kwestii terminu powstania obiektu. Brak zastosowania powyższej normy prawnej przy analizowaniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez w/w organy stanowi jej niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie pełnomocnika organu powyższe stwierdzenia dotyczące daty wybudowania gołębnika są zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na fakt, iż strona postępowania nie składała ani nie wskazywała na dowody mogące być podstawą odmiennych twierdzeń, których mimo wezwania nie przedstawiono oraz uchylania się skarżącego od udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zdaniem organu taka postawa skarżącego nie może skutkować postawieniem organowi zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podniesiono, iż chybiony jest również zarzut pominięcia przez organ dokumentów znajdujących się w aktach mogących wskazywać na datę powstania obiektu. Dokumenty te nie mogły być podstawą ustaleń z następujących względów. Po pierwsze strony nie wskazywały ani nie powoływały się na wzmiankowany przez Sąd akt notarialny na żadnym etapie postępowania, mimo wzywania przez organ II instancji do wskazania wszelkich dokumentów dowodzących kiedy obiekt powstał. Zasadne jest zatem wnioskowanie, że dokument ten nawet w ocenie strony dowodzącej, że obiekt nie powstał w latach 1997/98, nie może stanowić faktycznego dowodu w tym względzie. Po drugie podniesiono, iż wymienienie w tym akcie 3 szop: drewnianych, wobec jednoznacznych zeznań, innych stron postępowania, nie może doprowadzić do ich obalenia. Zainteresowane strony (reprezentujące je, S.S.) nie wykazał w żaden sposób, że zapisy w akcie dotyczą konkretnych budowli, w tym przedmiotowego gołębnika, zaś załączone reprodukcje zdjęć, wobec braku możliwości, ustalenia dat ich zrobienia, są dowodem bezużytecznym. Podniesiono, iż organy obydwu instancji dokonały oceny udowodnienia faktu daty powstania obiektu w oparciu o szeroko przeprowadzone postępowanie dowodowe, dając stronom możliwość zgłaszania wszelkich dowodów na poparcie swoich twierdzeń, o czym świadczy kilkukrotne przesuwanie terminu oględzin przez organ I instancji jak i wydanie przez organ odwoławczy dwóch postanowień dowodowych (nr [...] i [...]). W tym kontekście organy miały prawo uznać daną okoliczność za udowodnioną zgodnie z brzmieniem art. 80 k.p.a. Kwestionowanie przez Sąd oceny organu zgodnej z zasadami logiki i zasady równości i sprawiedliwości proceduralnej nie może być skutecznie kwestionowane. Podniesiono, iż Sąd I instancji, dopuścił się naruszenia, art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nie mógł on być zastosowany przez organy nadzoru budowlanego. W przedstawionych Sądowi aktach sprawy znajdują się zaś dokumenty i dowody wskazujące na przesłanki zastosowania w/w przepisu. Podniesiono, że PINB wdrożył prawidłowo procedurę zmierzającą do legalizacji spornego obiektu w oparciu o ust. 2 i 3 art. 48, a wobec braku zrealizowania obowiązku dostarczenia żądanych dokumentów, zaistniał obowiązek po stronie nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto zarzucono Sądowi I instancji nieuwzględnienie całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, bowiem Sąd nie odniósł się do roli i znaczenia "oświadczenia Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 10 sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania wobec osób zeznających w postępowaniu administracyjnym o dacie powstania gołębnika. Nadto podniesiono, iż Sąd I instancji nie uzasadnił zarzutu naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. co może być dodatkową przesłanką naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem organu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polega także na sformułowaniu przez Sąd I instancji zaleceń niezgodnych z prawem i okolicznościami sprawy. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw, albowiem nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Sąd czyli ustalenia daty powstania obiektu, jako, że ona została w sposób możliwie obiektywny i przy poszanowaniu praw drugiej strony, ustalona. Zdaniem organu takie czynności byłyby zbędne, a postępowanie prowadzone w tym zakresie prowadziłoby do naruszenia zasady wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. jako przewlekłe i polegające na gromadzeniu dowodów w kwestii już wyjaśnionej i ustalonej. Zaznaczono, że zapisy w akcie notarialnym o istnieniu 3 szop w dacie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nie są żadną nową okolicznością, albowiem było wiadome, że teren ten był zabudowany obiektami powstałymi w różnym okresie. Organ I instancji ustalał datę powstania jednego konkretnego obiektu, organ II instancji postępowanie dowodowe w tym zakresie pogłębił i powziął przekonanie, że okoliczności stwierdzone w postępowaniu pierwszo-instancyjnym są ustalone niewadliwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.S. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie wyroku w mocy oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż przyjęcie tezy zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, iż umorzenie postępowania co do złożenia fałszywych zeznań oznacza, iż są one wiarygodne doprowadziłoby do sytuacji, w której organa ścigania decydowałyby o ustaleniach faktycznych spraw administracyjnych, zaś każde umorzenie postępowania karnego wpływałoby na postępowanie w sposób analogiczny do art. 153 p.p.s.a. Nadto podniesiono, iż organ nie może w toku postępowania administracyjnego zmierzać do uzupełnienia swoich ustaleń poprzez skargę kasacyjną. Bowiem zgodnie z art. 107 k.p.a. organ całość swoich wnioskowań powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Podniesiono, iż potwierdza to tezę Sądu I instancji, iż analiza materiału dowodowego była pobieżna, zaś części materiału w ogóle nie analizowano. Podkreślono, iż wobec nie ustalenia daty powstania budynku zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego jest przedwczesny. Wskazano, iż zarzut niedokonania przez Sąd I instancji oceny całego materiału dowodowego jest błędny, gdyż Sąd dokonał oceny dowodów pominiętych przez organy przy ustaleniu stanu faktycznego i skonfrontował wszystkie niepowołane w decyzji dowody, z jedynymi dowodami stanowiącymi podstawę zaskarżonej decyzji tj. zeznaniami sąsiadów skarżącego. Podkreślono, iż skoro organy nie oceniły dowodów przedłożonych przez skarżącego, to stawiany przez Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest w pełni uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określonych w art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zgodnie z tym przepisem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną tylko bada, czy ustalenia dokonane przez organy, których decyzje zaskarżono, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06). W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał tej oceny w sposób prawidłowy. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów w tym, że wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku są błędne, bowiem prowadzenie dalszego postępowania sprowadzałoby się do powtórzenia tych samych środków dowodowych w postaci zeznań stron, albowiem wobec braku określenia dat powstania obiektów wskazanych w akcie notarialnym nie są możliwe inne dowody z dokumentów. Jednakże stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest błędne, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny stwierdzając, iż decyzja o nakazie rozbiórki została wydana bez uprzedniego wnikliwego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności takich jak data powstania przedmiotowego obiektu, co ma podstawowe znaczenie w przypadku samowoli budowlanej z uwagi na konieczność zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły kwestii czy obiekt, którego dotyczy postępowanie powstał w latach 70 - tych na co wskazuje znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z rejestru gruntów, czy też w latach 1997-1998 na co wskazują zeznania świadków. Z treści decyzji organów I i II instancji nie wynika, aby ta okoliczność została w sprawie wyjaśniona z zachowaniem zarówno zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak też przepisów o postępowaniu dowodowym oraz wymogów co do uwidocznienia przebiegu postępowania dowodowego w treści decyzji. Ta kwestia jako mająca podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy musi zostać wyjaśniona przez organy zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W tej sytuacji nie można podzielić tezy zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, iż umorzenie postępowania co do złożenia fałszywych zeznań oznacza, iż są one wiarygodne, i że okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla ustalenia daty powstania gołębnika będącego przedmiotem postępowania. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, iż niespełnienie w wyznaczonym terminie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków z mocy art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie skutkuje nakazem rozbiórki. Sąd stwierdził zasadnie, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości daty powstania przedmiotowego obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie z uwagi na niepełne ustalenia organów nie można w chwili obecnej rozstrzygnąć kwestii, czy przedmiotowy gołębnik nie jest jednym z budynków wybudowanych w 1970 r. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko skontrolować decyzję pierwszoinstancyjną, ale także ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i orzec merytorycznie. Zaznaczyć trzeba, iż art. 10 k.p.a. precyzuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie czynny udział w każdym stadium, ochronę interesu strony. Kategoryczne brzmienie tego przepisu wyłącza uznaniowość organu. Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału jak i obowiązek umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji zgodnie z w/w art. 10 § 1 k.p.a. jest niezmienny i obowiązuje w każdym postępowaniu w danej sprawie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na uchybienie organu w postaci braku prawidłowego zawiadomienia współwłaścicieli działki o nr ewid. A o terminie wyznaczenia oględzin w dniu 3 września 2010 r. Bowiem z dokumentów załączonych do akt administracyjnych (zwrotnych potwierdzeń odbioru k- 536-538) bezspornie wynika, że w sprawie doszło do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., gdyż strona nie została zawiadomiona o terminie oględzin na siedem dni przed wyznaczonym terminem. Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.