II SA/Wa 204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ewa Grochowska – Jung po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi X. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 września 2008 r. nr 1130-13-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 68, poz. 601) postanawia - odrzucić skargę- X. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 września 2008 r. nr 1130-13-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 68, poz. 601), nazywane przez skarżącego "decyzją". Postanowieniem tym Prezydent RP odmówił powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego w W. W uzasadnieniu skarżący powołując się na poglądy doktryny stwierdził, że Prezydent RP spełnia warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej. Jest bowiem wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji regulujące jego wybór. Konstytucja powierza Prezydentowi określone zadania (art. 126, 133, 134 Konstytucji) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji). Z tych powodów w ocenie skarżącego uznać trzeba Prezydenta za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawują kontrolę sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego mianowanie sędziów przez Prezydenta mieści się w zakresie wykonywania administracji publicznej. Zdaniem skarżącego Prezydent działał w tej sprawie jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, tj. "decyzję", którą w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata, a ponadto akt ten pozostaje w ścisłym związku z prawami i obowiązkami adresata, wynikającymi z jego stosunku służbowego. Ponadto wskazał, iż nawet gdyby uznać, że postanowienie Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogłaby być poddana kontroli przez sądy administracyjne. Powołując się na postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SAB/Bd 23/04 skarżący stwierdził, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została potwierdzona w orzecznictwie. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia zasady podziału władz. Wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do niedopuszczalnej ingerencji ze strony organu władzy wykonawczej w sferę obsady stanowisk sędziowskich. Zarzucił też naruszenie prawa dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1638/08 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (SK 16/08). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt SK 16/08 umorzył postępowanie we wskazanej sprawie ze względu na zbędność wydania wyroku. Trybunał wskazał m.in., że przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) został zmieniony na podstawie art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157) i ma następujące brzmienie: "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku". Tym samym dotychczasowe brzmienie zakwestionowanego art. 55 § 1 p.u.s.p. zostało uzupełnione – z dniem 5 maja 2009 r. – o termin, liczony od chwili przesłania przez Krajową Radę Sądownictwa właściwego wniosku, w jakim Prezydent powinien wydać stosowny akt urzędowy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga X.. jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 września 2008 r. nr 1130-13-08 o odmowie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 68, poz. 601) nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a cytowanej ustawy, nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 cytowanej ustawy). Zaskarżony akt nie został wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej. W doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (por. prof. dr hab. Jerzy Supernat "Pojęcie administracji publicznej" Przegląd Prawa Publicznego nr 12/2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis str. 10,11). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza – jak słusznie zauważa Jan Zimmermann – że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Postanowienie to nie stanowi także żadnego z postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne ani postanowieniem rozstrzygającym co do istoty sprawę z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie nie stanowi także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu tego przepisu, uznaje się bowiem akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, kompetencja Prezydenta RP, zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 146). Działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania) (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem Jana Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej. Pogląd ten, w odniesieniu do działania Prezydenta RP polegającego na wydaniu aktu o odmowie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd nie zgadza się natomiast z twierdzeniem skarżącego, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została uznana w orzecznictwie. Przywołane w skardze postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 23/04 dotyczy bowiem wynikającego z art. 164 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) obowiązku wręczenia przez prezesa sądu wybranym przez radę gminy ławnikom zawiadomień o wyborze, odebrania od nich ślubowania i wpisania na listę ławników. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd WSA w Bydgoszczy, że wręczenie ławnikom zawiadomień o wyborze, odebranie ślubowania i wpisanie ich na listę ławników należy do czynności wykonywanych przez prezesa sądu w ramach działalności administracyjnej organu sądu, tj. prezesa sądu. Przyrównanie jednakże – jak czyni to skarżący – czynności organu sądu, służącej, jak wskazano w orzeczeniu, zapewnieniu sądom odpowiednich warunków wykonywania ich podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, do aktu powołania przez Prezydenta RP przedstawionego kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie jest uprawnione. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie fakt, iż Prezydent RP jest organem władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 391/2003, Lex nr 169533) nie oznacza, że w zakresie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, czy też, że wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa. Postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie stanowi realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Tak jak powołanie do pełnienia urzędu jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej, tak i odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego stanowi dyskrecjonalną czynność Prezydenta. Z tego względu, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego zarówno, co do charakteru zaskarżonego postanowienia, jak i możliwości poddania tego aktu kontroli sądu administracyjnego. Wobec uznania, że odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta, który przy wykonywaniu tej kompetencji, nie pełni funkcji administracyjnej, stwierdzić należało, że skarga do sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.