I OSK 628/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1969/10 odrzucającego skargę W. O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1969/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę W.O. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z samego faktu, że skarga dotyczy decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie da się wyprowadzić wniosku, że przedmiot sprawy nią objętej podlega kontroli sądu administracyjnego. To nie prawna forma działania organu administracji publicznej determinuje właściwość sądu administracyjnego, lecz przedmiot sprawy administracyjnej, załatwianej w jednej z takich form. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest umorzenie przez wojskowy organ mieszkaniowy postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, chodzi o decyzję podjętą na wniosek strony złożony na podstawie art. 154 kpa, a więc w trybie nadzwyczajnym. Decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym podlega kontroli sądu administracyjnego, jeżeli przedmiot decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wskazuje na właściwość sądu administracyjnego w sprawie nią załatwionej, zaś w tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Ustalenie średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery nie jest sprawą administracyjną, a co za tym idzie – nie jest także sprawą sądowoadministracyjną. Jest natomiast częścią sprawy cywilnej, zgodnie bowiem z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), ekwiwalent, o którym mowa w jej art. 24 ust. 1 pkt 2, wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału rejonowego Agencji a osobą uprawnioną. Sąd wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy nie jest załatwiany w drodze decyzji administracyjnej, gdyż brak w tym zakresie stosownej normy prawa materialnego. Nie mogło zatem dojść do podjęcia jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Nazwanie przez wojskowy organ mieszkaniowy określonego dokumentu wewnętrznego "decyzją" w żadnym razie nie oznacza jeszcze, że dokument ten jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 kpa. Dokument z dnia [...] lipca 2004 r. nie ma jakichkolwiek cech dokumentu wydanego w indywidualnej sprawie obywatela, by móc przyjąć, że jest to decyzja administracyjna. Ustalenie średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego służy wyliczeniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego, ma zatem charakter wewnętrznej czynności arytmetycznej organu (czynności faktycznej), co uniemożliwia także przyjęcie, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sprawa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery ma charakter sprawy cywilnej i należy do właściwości sądów powszechnych. Nie można wyprowadzać wniosku o dopuszczalności skargi w tej sprawie tylko dlatego, że doszło w niej do podjęcia decyzji w trybie nadzwyczajnym, skoro jej przedmiot – co do zasady – wyklucza kognicję sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r. wniósł W.O., zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a tym samym przyjęcie, iż przedmiotem zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego nie był akt, który stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, ze zm.), polegającą na pomyleniu go z treścią art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 41, poz. 398, ze zm.). Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z rozstrzygnięciem o kosztach procesu w I instancji, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Wniósł ponadto o skierowanie sprawy na rozprawę i prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że skoro art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia jako przedmiot zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego decyzje administracyjne, to skarga przysługuje również od decyzji administracyjnej, która zawiera w sobie typowe rozstrzygnięcie dla decyzji administracyjnych, a mianowicie dotyczące umorzenia postępowania. Nie ma znaczenia przy tym czego dotyczyło całe postępowanie. Przedmiotem skargi jest bowiem konkretna decyzja organu II instancji, zaś jej rozstrzygnięcie dotyczyło tego, iż postępowanie administracyjne w sprawie jest bezprzedmiotowe. Przedmiotem decyzji była więc bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Nawet jeżeli przyjmować, z czym skarżący się nie zgadza, iż decyzja o ustaleniu średniej ceny 1 m² nie stanowi decyzji administracyjnej, to niewątpliwie umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej zmiany jest rozstrzygnięciem, od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał również, że na stronie 7 uzasadnienia skarżonego postanowienia doszło do pomylenia przepisu art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, ze zm.) z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, który faktycznie stanowi, tak jak podał sąd, o przychodach Agencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, słusznie bowiem zarzucono w tej skardze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie zastosował art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przyjmując, że przedmiotem zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego nie był akt, który stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Skoro w konsekwencji tego uchybienia doszło do odrzucenia tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to niewątpliwie zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wniesiona do sądu skarga dotyczyła decyzji odwoławczej, utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W pełni należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 466/07, że brak właściwości sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnej może wynikać jedynie z przepisu ustawowego wyłączającego tę właściwość, który to przepis, jako lex specialis, uchyli ogólną zasadę wyrażoną w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zaskarżonej decyzji, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzje organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) taka sytuacja nie występowała. Odrzucając skargę na powyższą decyzję administracyjną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z powodu uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powołał przepisu rangi ustawowej wyłączającego właściwość tego sądu, ale wskazał na fakt, który dopiero wymagał ustalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jest charakter decyzji, o której zmianę wnioskowano, to jest decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery i stwierdzając, iż co do tej ostatniej kwestii nie ma zastosowania tryb administracyjny i kontrola sądowoadministracyjna, okoliczność ta wyklucza również dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie. Tymczasem wskazana przez Sąd przyczyna była powodem umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Prawidłowość takiego działania organu była przedmiotem zaskarżenia i ocena w tym względzie powinna być przez sąd dokonana w toku merytorycznego rozpoznania skargi. Skoro Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to nie mógł jednocześnie oceniać pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Odnosząc się do twierdzenia Sądu, że ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wiązałaby się z koniecznością dokonania w postępowaniu sądowoadministracyjnym oceny aktu, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wskazać należy, że sądowa kontrola w sprawie niniejszej ograniczona będzie do zbadania charakteru decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. i oceny co do wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania zaskarżoną decyzją. Wskazane przez Sąd ograniczenie, zgodnie z którym decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym podlega kontroli sądu administracyjnego, jeżeli przedmiot decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wskazuje na właściwość sądu administracyjnego w sprawie nią załatwionej odnosi się do sytuacji, gdy rozpoznanie skargi wiązałoby się z kontrolą decyzji merytorycznej, zaś w sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie miało charakter formalnoprawny i co do zgodności z prawem stanowiska zajętego przez organy winien wypowiedzieć się sąd administracyjny. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, bowiem uznał, że brak było przesłanek do odrzucenia skargi, nie zachodziła potrzeba ustosunkowania się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, chociaż słuszna jest uwaga, że treść art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) jest odmienna od wynikającej z motywów zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając merytorycznie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym postanowieniu. Wniosek dotyczący zasądzenia kosztów postępowania nie mógł być na obecnym etapie postępowania rozpoznany z uwagi na brak podstaw do takiego żądania w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących zwrotu kosztów postępowania.