II SA/Bk 842/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na wyrażoną pismem czynność Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie informacji o zwolnieniu ze służby stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Dyrektor Izby Celnej w B. wymierzył rachmistrzowi celnemu M. G. – starszemu kontrolerowi celnemu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Wskazał, że naruszenie obowiązku służbowego funkcjonariusza polegało na niestawieniu się na służbę w Referacie Grup Mobilnych w A. w dniach 08 maja 2009 r. i 11 maja 2009 r., niezawiadomieniu pracodawcy o przyczynie swojej nieobecności pomimo posiadania informacji o braku zgody Dyrektora Izby Celnej na zwolnienie z obowiązku pełnienia służby w tych dniach. Organ zakwalifikował powyższe naruszenie jako uchybienie przepisom § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy, § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 06 kwietnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy celnych oraz § 1, § 4 pkt 7, § 39 regulaminu służby/pracy w Izbie Celnej w B. Szef Służby Celnej orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] października 2010 r. znak [...], wydanym na skutek odwołania M. Gł. od orzeczenia pierwszoinstancyjnego, utrzymał je w mocy. Na powyższe orzeczenie organu II instancji M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Wa 2160/10. Termin rozprawy wyznaczono na dzień 04 marca 2011 r. Pismem z dnia 16 listopada 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. poinformował M. G., że zwalnia go ze służby stałej w Izbie Celnej w B. z dniem uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego tj. z dniem 25 października 2010 r. Jako podstawę prawną wskazał § 13 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159). Skarżący pismem z 17.11.2010r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa podając, że udzielona pismem z 16.11.2010r. informacja ma dla niego skutki decyzji, a skoro przepisy nie przewidują formy i środków odwoławczych od takiego aktu, wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 29.11.2010r. Dyrektor Izby Celnej w B. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymał informację, że zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło z dniem uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby tj. z dniem 25.10.2010r. Organ dodał, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują formy decyzji dla informacji, że nastąpiło wydalenie ze służby. W związku z powyższym do udzielonej informacji nie ma zastosowania przepis art. 188 ustawy, określający środki odwoławcze od decyzji personalnych wydawanych wobec funkcjonariuszy celnych. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżący w dniu 6.12.2010r. złożył za pośrednictwem organu niniejszą skargę wnosząc o uchylenie wykonania kary dyscyplinarnej jako naruszającego prawo oraz wypowiedzenie się przez sąd w kwestii daty uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego. Wywodził, że jego zdaniem § 13 pkt 4 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych, narusza przepis art. 182 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym kary orzeczone w postępowaniu dyscyplinarnym wykonuje kierownik urzędu z dniem uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego oraz narusza art. 186 tej ustawy zawierający delegację dla Ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego, wyjaśniającego, odwoławczego i orzekania kar dyscyplinarnych. Naruszenie to polega, zdaniem skarżącego, na ustanowieniu trybu wykonania najsurowszej kary przy wykorzystaniu najmniejszego rygoru formalnego i złamaniu zasady niedziałania prawa wstecz. W ocenie strony nie jest dopuszczalne powiadamianie o wydaleniu ze służby ze skutkiem wstecznym tj. przypadającym na kilkadziesiąt dni przed tą informacją, a co się z tym wiąże nieprawidłowe jest tytułowanie stopniem służbowym osoby, która została go pozbawiona. Dlatego, jego zdaniem, treść pisma z dnia 16 listopada 2010 r. budzi wątpliwości pod względem zgodności z prawem. Skarżący zarzucił również, że nie doszło do formalnego wydania orzeczenia dyscyplinarnego, bowiem nie był obecny przy tej czynności obrońca obwinionego, a nawet nie był o niej poinformowany. Dlatego też nie mogło dojść do uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że zgodnie z art. 182 ustawy o Służbie Celnej wykonanie orzeczenia dyscyplinarnego następuje przez kierownika urzędu z dniem uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego. Z kolei przepis art. 188 tej ustawy jest przepisem proceduralnym i dotyczy przypadków wydania decyzji administracyjnej wyłącznie w sytuacjach wskazanych w przepisach materialnoprawnych tj. art. 104 i 105 ustawy o Służbie Celnej. W sytuacji wymierzenia kary dyscyplinarnej brak jest podstaw do wydawania decyzji o jej wykonaniu. W sprawie niniejszej stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem wydania orzeczenia dyscyplinarnego w II instancji, który był dniem uprawomocnienia się tego orzeczenia zgodnie z art. 426 kpk w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej. Natomiast informacja o zwolnieniu ze służby była czynnością techniczną, niepowodującą samoistnych skutków prawnych. Organ wskazał, że nie może ustosunkować się do zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji o wydaleniu, bowiem dotyczą one orzeczenia Szefa Służby Celnej. Przyznano, że w dacie 25 października 2010 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należało przesądzić czy zaskarżony akt mieści się w grupie aktów organów administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Nie wszystkie bowiem formy działania administracji publicznej poddane zostały kontroli sądowej. Te zaskarżalne do sądu administracyjnego wymienia przepis art. 3 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnicza kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej w sprawach indywidualnych obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym i zabezpieczającym (o ile odpowiadają cechom opisanym w przepisie). Na inne, niż decyzje czy postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wydawane w sprawach indywidualnych, skarga przysługuje o ile dotyczą one (te akty lub czynności) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność skargi sadowoadministracyjnej na pismo Dyrektora Izby Celnej informujące o zwolnieniu ze służby z dniem uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby, należy zatem poszukiwać w ocenie zakwestionowanej przez skarżącego czynności z punktu widzenia cech charakteryzujących zaskarżalny do sądu akt z zakresu administracji publicznej nie będący decyzją ani postanowieniem, ale wydany w stosunku do indywidualnego adresata przez organ administracji. Obecnie obowiązująca ustawa o Służbie Celnej z dnia 27.08.2009r. (Dz. U. z 2009 Nr 168, poz. 1323) kwestię zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydalonego z niej orzeczeniem dyscyplinarnym, uregulowała inaczej niż obowiązująca do dnia 30.10. 2009r ustawa z dnia 24.07.1999r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U z 2004r. Nr 156, poz. 1641). W poprzednim stanie prawnym w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, istniał obowiązek wydania w stosunku do takiego funkcjonariusza decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, od której to decyzji służył funkcjonariuszowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a od decyzji ostatecznej, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (vide: art. 25 ust. 1 pkt 2 oraz art. 81 ustawy z dnia 24.07.1999r). Orzeczenie dyscyplinarne zapadało, tak jak teraz, w dwuinstancyjnym postępowaniu dyscyplinarnym, do którego stosowało się w kwestiach nieuregulowanych odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego, a od orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w postępowaniu odwoławczym lub w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (vide: art. 72, 74 i 79 ustawy z dnia 24.07.1999r.). Jednocześnie obowiązywał też przepis mówiący, że kary orzeczone w postępowaniu dyscyplinarnym wykonuje kierownik urzędu z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia (art. 75 ustawy z dnia 24.07.1999r.), a wykonanie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby polegało na pisemnym poinformowaniu ukaranego, że zwolnienie ze służby następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia (par. 22 pkt 4 Rozporządzenia Ministra finansów z 29.08.2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego przyśpieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy – Dz. U. z 2003r. Nr 156, poz. 1520). W ustawie o Służbie Celnej z dnia 27.08.2009r. nie przewidziano już obowiązku wydawania oddzielnej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, w stosunku do którego orzeczona została w postępowaniu dyscyplinarnym kara wydalenia ze służby. Żaden z przypadków uzasadniających obowiązek zwolnienia nie wymienia jako podstawy zwolnienia, wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby (vide: art. 104 ustawy z 27.08.2009r.). Orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby zapada w dwustopniowym postępowaniu dyscyplinarnym, do którego w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego (art. 179 i 187 ustawy), a od orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 181 ustawy). Jednocześnie w art. 182 nowa ustawa o Służbie Celnej powtarza za art. 75 poprzedniej ustawy, że kary orzeczone w postępowaniu dyscyplinarnym wykonuje kierownik urzędu z dniem uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego. W rozporządzeniu wykonawczym Ministra Finansów z dnia 11.02.2010r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych, wydanym na podstawie upoważnienia z art. 186 ustawy (Dz. U. z 2010r. Nr 31, poz. 159) w paragrafie 13 został określony sposób wykonania kar dyscyplinarnych, który w odniesieniu do kary dyscyplinarnej wydalenia ze Służby Celnej polega, jak dotychczas, na pisemnym poinformowaniu ukaranego, że zwolnienie ze służby następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia (vide: pkt 4 par. 13 rozporządzenia). Porównanie regulacji prawnej obu ustaw o Służbie Celnej, odnoszącej się do kwestii zwolnienia ze służby funkcjonariusza wydalonego z niej na mocy orzeczenia dyscyplinarnego, prowadzi do wniosku, iż w obecnej regulacji prawnej pismo kierownika urzędu informujące o zwolnieniu ze służby ukaranego dyscyplinarnie funkcjonariusza przestało być powiązane z decyzją o zwolnieniu ze służby wydalonego z niej funkcjonariusza, albowiem tej się nie wydaje. Na kierowniku urzędu przed wystosowaniem pisma ciąży powinność samodzielnego sprawdzenia, czy orzeczenie dyscyplinarne o wydaleniu ze służby stało się prawomocne albowiem nieprawomocność wydalenia czyni informację o zwolnieniu ze służby bezskuteczną. Uznając, że pismo kierownika urzędu informujące o zwolnieniu ze służby celnej z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o wydaleniu ze służby, jest zaskarżalną do sądu czynnością czy aktem z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd kierował się następującymi przesłankami. Przede wszystkim wykluczeniem, że czynność ta jest decyzją lub postanowieniem, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 1 -3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto czynność ta podejmowana jest w indywidualnych przypadkach, co nadaje jej przymiot rozstrzygnięcia konkretnej sprawy konkretnego adresata. Jest czynnością z zakresu administracji publicznej, bo podejmowaną przez organ zaliczony do organów administracji, który władczo i jednostronnie wypowiada się w kwestii prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu funkcjonariusza ze służby. Niewątpliwie też czynność dotyczy uprawnień lub obowiązków adresata czynności wynikających z przepisów prawa. Orzeczenie o wydaleniu ze służby zapada bowiem w postępowaniu regulowanym przepisami prawa i uprawomocnienie się orzeczenia następuje w czasie określonym przepisami prawa. Informacja o zwolnieniu ze służby w następstwie prawomocnego orzeczenia o wydaleniu ze służby, dotyka stosunku służbowego funkcjonariusza i ma zasadniczy wpływ na jego sytuację prawną. Pisemna informacja o zwolnieniu ze służby konkretyzuje normy prawne odnoszące się do prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby. Zauważyć należy, iż uprawnienia i obowiązki wynikają z "przepisów prawa" zarówno wtedy, gdy wynikają bezpośrednio z aktu prawnego, jak też wtedy, gdy wyprowadzane są z decyzji wydanych na mocy obowiązujących aktów prawnych. Informacją o zwolnieniu skarżącego ze służby kierownik urzędu (Dyrektor Izby Celnej w B.) potwierdził ustanie więzi prawnej łączącej urząd z funkcjonariuszem. Informacja ta miała zasadniczy wpływ na sytuację strony skarżącej albowiem od momentu jej odbioru, skarżący zmuszony został do zaniechania świadczenia służby. Merytorycznie zaskarżona czynność była, zdaniem sądu, błędna albowiem w dacie jej dokonania (wręczenia pisma informującego o zwolnieniu ze służby) nie została jeszcze prawomocnie przesądzona kwestia wydalenia skarżącego ze służby. Skład orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że dniem uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego, jest albo dzień upływu terminu do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na ostateczne orzeczenie dyscyplinarne albo – w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego – dzień prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi na orzeczenie dyscyplinarne. Zawarte w art. 187 ustawy o Służbie Celnej odesłanie do stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym odpowiednio przepisów kodeksu postępowania karnego, nie obejmuje kwestii związanych z prawomocnością orzeczeń dyscyplinarnych. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania karnego nie dotyczy spraw uregulowanych w rozdziale 11 – tym ustawy, co wynika wprost z treści art. 187, odsyłającego do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale. Skoro zaś w rozdziale 11 – tym ustawy przewidziane zostało w art. 181 prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi od orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższe oznacza, że odpowiednie stosownie w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów kodeksu postępowania karnego, kończy się w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego w II instancji. Wyłączone jest zatem stosowanie przepisu art. 426 kpk, którego 1 – szy paragraf stanowi, ze od orzeczeń wydanych przez sąd odwoławczy na skutek odwołania nie przysługuje środek odwoławczy. Z momentem wydania orzeczenia dyscyplinarnego w drugiej instancji, otwiera się bowiem prawo uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Póki zaś biegnie termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a po jej wniesieniu póki nie zakończy się prawomocnie postępowanie sądowoadministracyjne, orzeczenie dyscyplinarne nie może mieć cechy prawomocności. Prawomocność to taki stan prawny, który istnieje wtedy, gdy orzeczenie sądowe bądź rozstrzygnięcie organu administracyjnego, nie może być zmienione bądź uchylone poprzez wniesienie środka odwoławczego lub zaskarżenia. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, nie można mówić o prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego z dnia 25.10.2010r. o wydaleniu skarżącego ze służby albowiem potencjalnie orzeczenie to może być uchylone w następstwie uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi wniesionej przez skarżącego (vide; wydruk ze strony internetowej CBOiSA o niezakończonym postępowaniu w sprawie IISA/Wa 2160/10) W konsekwencji uznania, że kontrola zaskarżonej czynność podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarżący poprzedził wniesienie skargi wymaganym art. 52 par. 3 ppsa wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w terminie 14 dni od otrzymania pisma oraz w następstwie uznania czynności za bezskuteczną, Sąd orzekł jak w sentencji (art. 146 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).