II OSK 1367/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2325/10 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.M. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płocku z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 16 listopada 2007 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji organu z dnia 20 września 2007 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., tj. po upływie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z pocztowego potwierdzenia zwrotnego przesyłka o nr [...] zawierająca przedmiotową decyzję nie została podjęta w terminie przez adresata pomimo dwukrotnego awizowania (po raz pierwszy w dniu 27 września 2007 r. i po raz drugi w dniu 5 października 2007 r.). Organ wskazał, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości ponownego wysłania pisma na prawidłowo określony adres, co w niniejszym wypadku nastąpiło. W ocenie organu, dwukrotne wysłanie przesyłki narusza przepis art. 44 k.p.a., stąd też należało uznać, że odwołanie skarżącego z dnia 12 listopada 2007 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu, bowiem odebranie powtórnie wysłanej przesyłki w dniu 6 listopada 2007 r. nie wywołało skutku prawnego. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku dokonał doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu z dnia [...] września 2007 r. za pośrednictwem gońca. Jak wynika z potwierdzenia zwrotnego odbioru pisma adresowanego do skarżącego przesyłka o nr [...] zawierająca przedmiotową decyzję nie została doręczona osobiście skarżącemu w dniu 26 września 2007 r. z uwagi na jego nieobecność. Z adnotacji gońca wynika, że adresat wyjechał wobec czego doręczyciel umieścił na drzwiach mieszkania adresata zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w dniu 27 września 2007 r. w Urzędzie Miasta Płocka. Przesyłka o nr [...] była ponownie awizowana w dniu 5 października 2007 r. o czym świadczy adnotacja na kopercie. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłka do dnia 11 października 2007 r. nie została przez skarżącego odebrana. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy trafnie przyjął, iż spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 § 1 k.p.a. i kierowana do skarżącego korespondencja została skutecznie doręczona. Brak było podstaw prawnych do ponownego przesłania skarżącemu przesyłki nr [...] zawierającej decyzję z dnia [...] września 2007 r. Zdaniem Sądu I instancji, z tych względów organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż dwukrotne wysłanie przesyłki narusza przepis art. 44 k.p.a. i nie wywołuje skutku prawnego. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że czasowa nieobecność skarżącego pod adresem wskazanym do doręczeń nie oznacza bezskuteczności dokonanego doręczenia decyzji. Zmieniając adres zamieszkania bądź adres dla doręczeń strona ma obowiązek powiadomić o zmianie organ wskazując nowy adres, pod który można kierować korespondencję. Taki sam obowiązek ciążył w przypadku czasowej nieobecności skarżącego pod adresem wskazanym do korespondencji. Skarżący przebywając poza miejscem zamieszkania nie wskazał organowi innego adresu do korespondencji pomimo, że mógł spodziewać się kierowanych do niego pism w związku z toczącym się od 1998 r. postępowaniem administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 44 k.p.a. na skutek jego zastosowania, pomimo, że z poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń nie wynika, że organ I instancji wyczerpał możliwości doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji wymagane na podstawie art. 42 i art. 43 k.p.a. (brak stosownych adnotacji). Wynika to z tego, że nieobecność adresata w domu nie świadczy jeszcze o tym, że pisma nie można było mu doręczyć w inny sposób przewidziany prawem (w miejscu pracy bądź do rąk dorosłego domownika). Skarżący podkreślił, że doręczający przesyłkę goniec miał świadomość, że skarżący przebywa poza miejscem zamieszkania, ale nie wiadomo od kogo podjął taką wiadomość, czy był to dorosły domownik skarżącego i czy podjęto próbę doręczenia przesyłki za pośrednictwem tej osoby bądź w miejscu pobytu skarżącego. Po drugie, art. 44 § 2 k.p.a. na skutek błędnego uznania, że przedmiotowa decyzja została skarżącemu skutecznie doręczona, bowiem goniec pozostawił awizo w drzwiach adresata, a z adnotacji doręczyciela nie wynika w żaden sposób, czy próbowano pozostawić przesyłkę w oddawczej skrzynce pocztowej, co dopiero uzasadniałoby umieszczenie zawiadomienia w drzwiach adresata. Po trzecie, art. 44 § 2 i 3 k.p.a. wskutek uznania za wywołujące skutki prawne doręczenie skarżącemu przedmiotowej decyzji, pomimo, że z adnotacji doręczyciela wynika, że zawiadomił adresata o możliwości odbioru pisma jedynie w dniu 27 września 2007 r., nie zaś w ustawowo przewidzianym terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. W ocenie skarżącego doszło więc do arbitralnego skrócenia ustawowego terminu odebrania przesyłki, przy czym analogiczna sytuacja miała miejsce przy powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), ewentualnie w siedzibie organu (art. 42 § 2 k.p.a.) bądź każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Pismo można również doręczyć dorosłemu domownikowi adresata, sąsiadowi bądź dozorcy domu, o ile osoby te zobowiążą się oddać pismo adresatowi (art. 43 k.p.a.). Dopiero jeśli doręczenie w powyższy sposób jest niemożliwe, doręczający - w przypadku niniejszej sprawy osoba wykonująca obowiązki gońca w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Płocku - może złożyć pismo na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta), pozostawiając zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w oddawczej skrzynce pocztowej bądź jeśli to niemożliwe, w drzwiach mieszkania adresata lub też w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do skarżącego przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję nie została doręczona osobiście skarżącemu w dniu 26 września 2007 r. z uwagi na jego nieobecność. Sąd I instancji wskazał, że z adnotacji gońca wynika, że adresat wyjechał wobec czego doręczyciel umieścił na drzwiach mieszkania adresata zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w dniu 27 września 2007 r. Przesyłka była ponownie awizowana w dniu 5 października 2007 r. o czym świadczy adnotacja na kopercie. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłka do dnia 11 października 2007 r. nie została przez skarżącego odebrana. W ocenie Sądu I instancji, doszło więc do prawidłowego zastosowania przez organ administracji art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. i przewidzianej w niej instytucji doręczenia zastępczego. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy nie wynika, że przedmiotowa przesyłka nie została doręczona skarżącemu w dniu 27 października 2007 r. Przeciwnie, potwierdzenie zostało wypełnione w sposób sugerujący, że przesyłkę doręczono zarówno w dniu 26 października 2007 r. jak w dniu następnym (pkt 1 potwierdzenia). Z treści tego potwierdzenia nie wynika również w żaden sposób, że awizo zostało umieszczone w drzwiach adresata, bowiem do sposobu umieszczenia zawiadomienia odnosi się wyłącznie czwarty punkt zawiadomienia, który nie został wypełniony. Jednocześnie, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, jeśli nawet przyjąć, że zawiadomienie pozostawiono w drzwiach adresata, to brak jest wyjaśnienia kwestii, dlaczego goniec nie pozostawił zawiadomienia w pocztowej skrzynce oddawczej. Treść przepisu art. 44 § 2 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że zawiadomienie można pozostawić w drzwiach mieszkania adresata wyłącznie, jeśli nie jest możliwe pozostawienie go w pocztowej skrzynce oddawczej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 255). Wątpliwości budzi również znajdująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacja "adresat wyjechał". Na jej podstawie można domniemywać, że goniec poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie, ale nie sposób ustalić, czy informację taką otrzymał od dorosłego domownika czy chociażby sąsiada skarżącego oraz czy nie było możliwości pozostawienia pisma tym osobom. Nie ulega wątpliwości, że aby organ był uprawniony do skorzystania z instytucji doręczenia zastępczego, musi dysponować dokumentem, z którego wynika, że próby doręczenia przesyłki podejmowane były zgodnie z regulacją cytowanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Doręczenie w trybie tzw. awizo stwarza bowiem domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 § 1 - 5 k.p.a. jest więc regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle. Tych warunków przedmiotowe zawiadomienie nie spełnia, a więc brak było podstaw do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Należy jednocześnie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, zgodnie z którym, jeśli nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, to rozstrzygnięcie to nie może być skutecznie prawnie doręczone po raz drugi w jakimkolwiek późniejszym terminie, a daty otrzymania kolejnych pism nie należy utożsamiać z datą ich doręczenia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz konsekwencjami prawnymi w przedmiocie zachowania terminów do wnoszenia środków zaskarżenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 240/10, nie publ.). Niemniej jednak stanowisko to może znaleźć zastosowanie w sytuacji skutecznego doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie, a z takim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wątpliwości tego rodzaju powziął również organ I instancji, czego dowodem było próba ponownego doręczenia przesyłki. Mając powyższe na uwadze na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 44 § 2 i 3 k.p.a., bowiem Sąd I instancji błędnie stwierdził, że organ odwoławczy oceniając skuteczność doręczenia decyzji organu I instancji prawidłowo zastosował cytowane przepisy i w konsekwencji uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.). Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4 5