II SA/Sz 79/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi B. N, M. N, S. N. i E. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 27 maja 2008 r. nr XXV/137/08 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości oznaczonej działką nr 51/2 o powierzchni 0,1700 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym Kędzierzyn, gmina Sianów, na okres 10 lat, w drodze bezprzetargowej na rzecz Pana R. N. oddala skargę Rada Miejska w S. Uchwałą nr XXV/137/08 z dnia 27 maja 2008 r. na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit a i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wyraziła zgodę na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej działki gruntu nr [...] o pow. 0,1700 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] na okres 10 lat na rzecz R. N, z przeznaczeniem na cele rolne. Pismem z dnia [...] r. B. N, M. N, S. N, E. N. reprezentowani przez radcę prawnego, skierowali do Rady Miejskiej w Sianowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to naruszenie polegało na wyrażeniu zgody na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej działki gruntu nr [...] na rzecz R. N, a w konsekwencji podjęcie zarządzenia przez Burmistrza Gminy i Miasta S. o wycofaniu ze sprzedaży działki nr [...] i przeznaczeniu jej do dzierżawy w drodze bezprzetargowej na okres 10 lat. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że B. N. w roku 2007 dwukrotnie zwracała się do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o zakup działki [...] w drodze bezprzetargowej podając, iż działka [...] przylega do działki [...] stanowiącej jej własność oraz do działki [...] w której posiada większościowy udział. Działka [...] nie posiada dojazdu i w przypadku sprzedaży sąsiadującej działki [...] innej osobie uniemożliwi to dojazd do jej działki. W odpowiedzi na powyższe wnioski, Burmistrz poinformował B. N, iż działka nr [...] dzierżawiona jest przez R. N, a z chwilą wygaśnięcia umowy dzierżawy, zostanie podjęta procedura sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w drodze przetargu ograniczonego do właścicieli nieruchomości przyległych. Natomiast na działce nr [...] zostanie ustanowiona służebność gruntowa drogi koniecznej, polegająca na prawie przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu oznaczonej nr [...]. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz S. poinformował B. N., iż uchwałą nr XXV/137/08 z dnia 27 maja 2008 r. Rada Miejska S. wyraziła zgodę na wydzierżawienie w drodze bezprzetargowej działki nr [...] na rzecz R. N. na okres 10 lat oraz że zgoda ta została poprzedzona jego zarządzeniem podjętym w dniu [...] r. o wycofaniu ze sprzedaży przedmiotowej działki i zarządzeniem o przeznaczeniu tej działki do dzierżawy w drodze bezprzetargowej na rzecz R. N. na okres 10 lat. Wzywający do usunięcia naruszenia prawa podkreślili, iż uchwała Rady Miejskiej w S. nr XXV/137/08 narusza ich interes prawny, bowiem wskutek jej podjęcia wzywający pozbawieni zostali możności nabycia przedmiotowej działki oraz zapewnienia dojazdu do działki nr [...]. W wezwaniu powołano się na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09 w której Sąd stwierdził, iż rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art.37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 37 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są zbywane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda, rada lub sejmik mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się też, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. W ocenie wzywających nie wystąpiły wyżej wymienione przesłanki określone w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też Rada Miejska w Sianowie nie mogła wyrazić zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Wskazano również, że zgodnie z art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności o których mowa w art. 23 ust.1, a ponadto na przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. W art. 23 ust.1 w pkt 7 a ustawy wskazane zostało wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Z uwagi na fakt, iż R. N. dzierżawił przedmiotową nieruchomość przez okres 2 lat, zawarcie kolejnej umowy wymagało uzyskania zgody wojewody, według wiedzy wzywających takiej zgody nie było. Uchwałą z dnia 20 listopada 2009 r., (doręczoną wnioskodawcom w dniu [...] r.) Rada Miejska w S. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa B. N, M. N, S. N. i E. N. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że uchwała w której wzywający upatrują naruszenia ich interesu prawnego została podjęta w zgodzie z uchwałą nr IV/18/2002 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie określenia zasad zbycia, nabycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. W ocenie Rady Miejskiej wzywający nie mieli i nie mają interesu prawnego, który mógłby być naruszony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2008 r. Fakt, iż mogliby wziąć udział w przetargu na dzierżawę lub sprzedaż sporej nieruchomości nie może być utożsamiany z ich interesem prawnym a nawet faktycznym, w sytuacji, gdy R. N. był już dzierżawcą tej nieruchomości i ubiegał się o przedłużenie umowy dzierżawy. O istnieniu interesu prawnego, nie przesądza także fakt braku dostępu do drogi pomiędzy częściami ich nieruchomości bowiem roszczenia w tym zakresie mają charakter cywilny i mogą być rozpoznane przez sądy powszechne, niezależnie od tego czy sporna nieruchomość jest oddana posiadaczowi zależnemu do korzystania czy nie. Zdaniem Rady, powołanie się na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia dla interesu wzywających, nie stanowi o interesie prawnym wzywających, o którym mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust.1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez nieuzyskanie przed podjęciem uchwały zgody wojewody, Rada uznała ten zarzut za nieuzasadniony, bowiem żaden organ gminy nie ma obowiązku uzyskania zgody wojewody na jakiekolwiek czynności prawne dotyczące gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Odnosząc się natomiast do powołanej uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/2009 Rada podała, że nie uznaje zmiany orzecznictwa sądowego za podstawę uzasadniającą stwierdzenie nieważności własnej uchwały dotyczącej wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości, niezależnie od tego, iż wskutek upływu roku od dnia podjęcia uchwały niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Po otrzymaniu odpowiedzi Rady Miejskiej w S. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w dniu [...] r. B. N., M. N, E. N, S. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na Uchwałę Rady Gminy i Miasta S. nr XXV/137/08 z dnia 27 maja 2008 r. w sprawie wydzierżawienia w drodze bezprzetargowej działki gruntu nr [...] o pow. 0,1700 ha położonej w obrębie ewidencyjnym K. na okres 10 lat na rzecz R. N. Uchwale zarzucono naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wyrażenie zgody przez Radę Miejską w S. na wydzierżawienie nieruchomości nr [...] w drodze bezprzetargowej na rzecz R. N. mimo, iż nie wystąpił żaden z przypadków określonych w art. 37 ust. 3 cytowanej ustawy. W skardze, powtórzono zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa dodatkowo wywodząc, iż interes prawny skarżących wynika z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 37 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący bowiem posiadali interes faktyczny w nabyciu bądź w wydzierżawieniu działki nr [...], co pozwoliłoby skarżącym na lepsze zagospodarowanie działki [...] oraz zapewniłoby dojazd do działki nr [...], której są właścicielami. Interes ten, znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym, a ochronę tę zapewnia wprowadzona przez ustawodawcę zasada przetargowego zbywania nieruchomości, która ma zapewnić każdemu zainteresowanemu możliwość starania się o nabycie (wydzierżawienie) nieruchomości należącej do zasobu gminnego. Ponadto, Rada Miejska w S. zarządzeniem z dnia 26 lutego 2008 r. zapewniała skarżących, iż działka nr [...] będzie sprzedana w drodze ustnego przetargu ograniczonego do właścicieli nieruchomości przyległych oraz, że zostanie ustanowiona służebność gruntowa drogi koniecznej polegająca na prawie przechodu iprzejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki gruntu nr [...]. Wszystko to wskazuje zatem, iż po stronie skarżących istnieje interes prawny, a pomiędzy podjęciem uchwały przez Radę Miejską w S. nr XXV/137/08 i sytuacją prawną skarżących istnieje aktualny związek. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Rada podała, iż podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 18 ust.2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wymagana jest zgoda Rady na oddanie tej samej nieruchomości w dzierżawę tej samej osobie, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Jednocześnie podejmując zaskarżoną uchwałę Rada działała na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyznaje jej kompetencje do zwalniania burmistrza z obowiązku przetargowego oddawania gruntów w dzierżawę. Organ stanowiący Miasta S. podkreślił, że fakt iż skarżący mogliby wystartować w przetargu ograniczonym na dzierżawę lub sprzedaż spornej nieruchomości nie może być utożsamiany z ich interesem prawnym a nawet faktycznym w sytuacji, gdy R. N, w którego sprawie Rada podejmowała rozstrzygnięcie był już dzierżawcą tej nieruchomości i ubiegał się o przedłużenie umowy dzierżawy. Zgoda udzielona w uchwale przez Radę, Burmistrzowi Gminy i Miasta S. nie wiązała go przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania nieruchomościi to Burmistrz w zarządzeniu, którego skarżący nie kwestionowali, zdecydował o odstąpieniu od przetargu i bezprzetargowym oddaniu w dalszą dzierżawę nieruchomości R. N. Skarżący nie mają więc interesu prawnego w skarżeniu uchwały, jeżeli nie zaskarżyli zarządzenia rozstrzygającego o sposobie zagospodarowania sporną nieruchomością. Rada podkreśliła, że sama zgoda udzielona przez nią Burmistrzowi, nie wywołała żadnych skutków prawnych w relacjach pomiędzy Gminą jako właścicielem nieruchomości a osobami trzecimi, zatem nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących. Rada podniosła także, że uprawnienia właścicielskie Gminy o prawie decydowania o sprzedaży bądź wyłączeniu ze sprzedaży określonej nieruchomości, mogą być w każdym czasie zmienione o ile zostały zawarte umowy cywilnoprawne. Deklaracje Burmistrza co do możliwości zagospodarowania sporną działką w drodze przetargu ograniczonego nie były wiążące ani dla Gminy ani dla skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,) zwanej dalej "P.p.s.a." wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności prawnej, czy bezczynności organu. W przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Nr XXV/137/08 Rady Miejskiej w S. z dnia 27 maja 2008 r. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. W tym miejscu należy podkreślić, iż kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 P.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05, stwierdził, iż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl w/w przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Zdaniem Sądu, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżący powołują się właśnie na naruszenie interesu faktycznego, wskazując m.in. iż zaskarżona uchwała Nr XXV/137/08 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow.0, 1700 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym Kędzierzyn, gmina Sianów, na okres 10 lat, w drodze bezprzetargowej na rzecz R. N, spowodowały dla nich negatywnie konsekwencje w postaci utraty możliwości nabycia nieruchomości objętej uchwałą oraz zapewnienia dojazdu do działki nr [...]. Skarżący podnosili w skardze, że posiadali w sprawie interes faktyczny w nabyciu lub wydzierżawieniu działki, której dotyczy zaskarżona uchwałą a ten interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym- ochronę tę zapewnia wprowadzona przez ustawodawcę zasada przetargowego zbywania nieruchomości, która ma zapewnić każdemu zainteresowanemu możliwość starania się o nabycie nieruchomości należącej do zasobu gminnego. Zdaniem Sądu, przytoczone przez skarżących przepisy prawa materialnego, które w ich ocenie zostały naruszone, nie uzasadniają stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Powoływane przez skarżących okoliczności, że są oni o właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zaskarżoną uchwałą oraz, że występowali oni wcześniej, jeszcze przed podjęciem uchwały o wydzierżawieniu działki [...] R. N. z wnioskiem o jej sprzedaż, a także iż zostali pozbawieni przez wydzierżawienia działki dojazdu do działki nr [...], nie uzasadniają legitymacji do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu, nie ogranicza bowiem prawa własności skarżących, czy też ewentualnie możliwości ustanowienia służebności przejazdu, które ze swej istoty związane jest z nieruchomością (prawem jej własności), a nie z dzierżawcą gruntu. Także fakt, iż organ nie dokonał wcześniej sprzedaży skarżącym działki o nr ewid. [...] , nie narusza ich interesu prawnego, ponieważ organ nie był do tego zobligowany żadnym przepisem prawnym. Należy podkreślić, że skarżącym nie służyły i nie służą żadna roszczenia o nabycie nieruchomości wymienionej w uchwale. Zatem uchwała również w tym zakresie nie narusza ich bezpośredniego interesu prawnego. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.