I OSK 1729/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N., M. N. i E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 79/10 w sprawie ze skargi B. N., M. N., S. N. i E. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 0,1700 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Sianów, na okres 10 lat, w drodze bezprzetargowej na rzecz R. N. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 79/10 oddalił skargę B. N., M. N. S. N. i E. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Sianowie złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Kryterium legitymacji materialnej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, stwierdził, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.) podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w myśl w/w przepisu nie upoważnia do zaskarżania uchwały organu gminy, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, skarżący powołują się właśnie na naruszenie interesu faktycznego, wskazując m.in., że zaskarżona uchwała Nr [...] w sprawie wydzierżawienia nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. 0,1700 ha, położonej w obrębie ewid. [...], Gm. Sianów, na okres 10 lat, w drodze bezprzetargowej na rzecz R. N., spowodowały dla nich negatywnie konsekwencje w postaci utraty możliwości nabycia nieruchomości objętej uchwałą oraz zapewnienia dojazdu do działki nr [...]. Skarżący podnosili, że posiadali interes faktyczny w nabyciu lub wydzierżawieniu działki, której dotyczy zaskarżona uchwała, a ten interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - ochronę tę zapewnia wprowadzona przez ustawodawcę zasada przetargowego zbywania nieruchomości, która ma umożliwić każdemu zainteresowanemu staranie się o nabycie nieruchomości należącej do zasobu gminnego. Przytoczone przez skarżących przepisy prawa materialnego, które w ich ocenie zostały naruszone, nie uzasadniają stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Powoływane przez skarżących okoliczności, że są oni właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zaskarżoną uchwałą oraz, że występowali oni wcześniej, jeszcze przed podjęciem uchwały o wydzierżawieniu działki [...] R. N. z wnioskiem o jej sprzedaż, a także że zostali pozbawieni przez wydzierżawienie działki dojazdu do działki nr [...], nie uzasadniają legitymacji do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała nie ogranicza bowiem prawa własności skarżących, czy też ewentualnie możliwości ustanowienia służebności przejazdu, która ze swej istoty związana jest z nieruchomością (prawem jej własności), a nie z dzierżawcą gruntu. Także fakt, że organ nie dokonał wcześniej sprzedaży skarżącym działki o nr ewid. [...], nie narusza ich interesu prawnego, ponieważ organ nie był do tego zobligowany żadnym przepisem prawnym. Skarżącym nie służyły i nie służą żadne roszczenia o nabycie nieruchomości wymienionej w uchwale. Zatem uchwała również w tym zakresie nie narusza ich bezpośredniego interesu prawnego. Skargą kasacyjną z 19 sierpnia 2010 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Sianowie z [...] maja 2008 r. w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz R. N., 2) art. 37 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że wprowadzona przez ustawodawcę zasada zbywania nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w trybie przetargowym stanowi nie tylko źródło obowiązku dla właściciela nieruchomości zastosowania określonego trybu, ale również prawną gwarancję możliwości ubiegania się o ich nabycie. Wobec powyższego wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05 zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesadza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 7.III.2003 r., III RN 42/2002 (OSNP 2004/7/114) stanowiąc, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą. I tak zgodnie z art. 37 u.g.n. z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (ust. 1). Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (ust. 4). Przy czym, rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n., może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r., I OPS 1/2009). Wprowadzona przez ustawodawcę zasada, że nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane (oddawane w użytkowanie, najem, dzierżawę) w trybie przetargowym jest nie tylko źródłem obowiązku dla właściciela nieruchomości zastosowania określonego trybu, ale stanowi również prawną gwarancję możliwości ubiegania się o nabycie (najem, dzierżawę) danej nieruchomości dla każdego zainteresowanego. W przypadku podjęcia przez organ administracji uchwały w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości w drodze bezprzetargowej (mimo braku ku temu podstawy prawnej) pozbawia się pozostałe osoby uprawnienia do uczestniczenia w przetargu i w konsekwencji nabycia nieruchomości. Taka sytuacja wystąpiła w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Wydzierżawienie nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,1700 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Sianów, na okres 10 lat, w drodze bezprzetargowej (mimo braku podstaw) na rzecz R. N. pozbawiła skarżących uprawnienia do uczestniczenia w przetargu. Skarżący pozbawieni zostali w ten sposób prawnie gwarantowanego uprawnienia. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że skarżący byli legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. jest bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji trafnie zinterpretował ten przepis wskazując, że stanowi on lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., a zatem, żeby móc żądać od sądu administracyjnego ochrony prawnej na podstawie tego przepisu, trzeba wykazać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Prawidłowo również przepis ten został zastosowany przez Sąd I instancji, albowiem uchwały Rada Miejskiej w Sianowie z [...] maja 2008 r. w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz R. N. nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Nie ma bowiem w obowiązującym prawie przepisu, który dawałby skarżącym uprawnienie do dopuszczenia ich do przetargu na jakąkolwiek nieruchomość, będącą własnością gminy. Zarzut naruszenia art. 37 u.g.n. również nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przepis ten, ani żaden inny przepis prawa materialnego, nie nakłada na gminę obowiązku zbycia przedmiotowej nieruchomości, ani też nie rodzi uprawnienia skarżących do wystąpienia z żądaniem, aby została im ona sprzedana. W związku z tym, skarżący nie mogli wystąpić z roszczeniem o zbycie przedmiotowej nieruchomości na ich rzecz, bo go po prostu nie mają. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.