VI SA/Wa 1696/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA: Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji w przedmiocie zmiany umowy o połączeniu sieci postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej spółce P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych), uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Skarżąca spółka – P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], którym organ określił termin zakończenia negocjacji w przedmiocie zmiany warunków umowy o połączeniu sieci. W skardze zarzucono naruszenie: art. 105 § 1, art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 oraz art. 12 ust. 1 lit b Dyrektywy 2002/19/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotowe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest postanowieniem od którego nie przysługuje stronie zażalenie w myśl postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie należy do kręgu przedmiotowego oznaczonego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), cytowana dalej jako p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje: Kwestia warunków zawierania umów o połączeniu sieci z innymi operatorami oraz łączenia sieci telekomunikacyjnych do 2 września 2004 r. określona była w dziale IV (art. 76 - 87) ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852, ze zm.). W dniu 3 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej jako p.t. która powyższe zagadnienia w kwestiach merytorycznych reguluje w sposób niemal identyczny w rozdziale 2 działu II pod nazwą - Dostęp telekomunikacyjny. W nowej ustawie powyższa kwestia została uregulowana przepisami art. 26-28 p.t.. Zgodnie z art. 26 § 1 p.t. operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym na wniosek innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Na podstawie art. 27 § 1 p.t. Prezes UKE może, na pisemny wniosek każdej ze stron negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym albo z urzędu, w drodze postanowienia, określić termin zakończenia negocjacji o zawarcie tej umowy, nie dłuższy niż 90 dni, licząc od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp telekomunikacyjny. Przepis ten, zgodnie z art. 30 p.t. stosuje się nieodpowiednio do zmian umów o dostępie telekomunikacyjnym. W przypadku niepodjęcia negocjacji, odmowy dostępu telekomunikacyjnego przez podmiot do tego obowiązany lub niezawarcia umowy w terminie wskazanym przez Prezesa UKE, każda ze stron może zwrócić się do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy. Prezes UKE podejmuje decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w terminie 90 dni od dnia złożenia powyższego wniosku, biorąc pod uwagę między innymi zapewnienie rozwoju konkurencyjnego rynku usług telekomunikacyjnych, oraz charakter zaistniałych kwestii spornych. Natomiast zgodnie z art. 206 ust. 2 p.t. od decyzji Prezesa UKE - wydanej w powyższym trybie, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Powyższe uregulowania wskazują jednoznacznie, iż w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, brak jest przepisu, zgodnie z którym na postanowienia wydawane przez Prezesa UKE w powyższych sprawach przysługuje samoistne zażalenie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak to miało miejsce poprzednio - na podstawie art. 111 § 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którym od postanowień Prezesa URTiP, na które służyło zażalenie, przysługiwało odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy od postanowienia wydanego na podstawie art. 27 § 1 p.t., dotyczącego wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoczynając analizę powyższego przepisu stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie jest z pewnością postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani postępowaniem kończącym postępowanie w sprawie. Postanowienie to bowiem "dotyczy jedynie zakończenia terminu negocjacji nie ma jakiegokolwiek wpływu na treść umowy o połączeniu sieci" (S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 627). Zatem aby na postanowienie niniejsze przysługiwała skarga do sądu administracyjnego musi istnieć przepis, który wyraźnie wskazuje, iż na postanowienia wyznaczające termin do zakończenia negocjacji zmiany warunków umów o współpracy międzyoperatorskiej służy zażalenie. W art. 27 p.t. regulującym aktualnie powyższą kwestię brak jest wyraźnego przepisu, z którego wynikałoby, iż na postanowienie powyższe przysługuje zażalenie (w przeciwieństwie do art. 83 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, który stwierdzał, iż na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie, które nie przerywa biegu terminu wyznaczonego przez Prezesa URTiP). W całej ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne brak również przepisu, który expressis verbis wskazywałby, iż zażalenie służy na wszystkie postanowienia wydawane na jej podstawie przez Prezesa UKE. Kluczowe znaczenie dla zakresu postępowania sądowoadministracyjnego ma przepis art. 184 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U 1997 r., Nr 78, poz. 483), który stanowi, że "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwal organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że prawo do sądu nie ma charakteru absolutnego i realizowane jest w zakresie określonym w ustawach (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Granice prawa do sądu w sprawach administracyjnych, w: Jednostka, państwo, administracja - nowy wymiar, (red.) E. Ura, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2004, str. 72 i 79). Istotą sprawy niniejszej jest to, czy zaskarżone postanowienie należy zaliczyć do kategorii postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, albo rozstrzygających sprawę co do istoty. Podnieść należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonywano już wykładni tego przepisu, przeprowadzając jego szczegółową analizę np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 38/2004, Monitor Podatkowy 2004/8 str. 3, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 37/2004, ONSAiWSA 2004/3 poz. 70). Przez pojęcie "postępowania administracyjnego" należy przy tym rozumieć nie tylko postępowanie administracyjne ogólne, uregulowane w działach I i II k.p.a., ale również postępowania administracyjne szczególne, które ze względu na specyfikę określonych stosunków z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, ustanawiają inne niż w Kodeksie postępowania administracyjnego rozwiązania. Jednakże w zakresie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienia wydawane w toku tego postępowania mają, stosowanie do art. 206 § 1 p.t., zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc ustawa nie wskazuje takich postanowień, od których służy zażalenie, to w postępowaniu prowadzonym na podstawie tej ustawy mogą być wnoszone zażalenia tylko na takie postanowienia, od których z mocy Kodeksu postępowania administracyjnego służy zażalenie. Na inne natomiast postanowienia, co do których brak jest wyraźnego przepisu o możliwości ich zaskarżenia zażaleniem zarówno w ustawie, jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego, odrębne zażalenie nie przysługuje, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. rozstrzygający kwestię dopuszczalności samoistnego zażalenia na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o znakach towarowych, sygn. akt GSK 715/2004, ONSAiWSA 2005/1 poz. 3). Gdyby ustawodawca przewidywał sądową kontrolę postanowienia w przedmiocie wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji w przedmiocie zmiany warunków umów to niewątpliwie uregulowałby tę kwestię w wyraźnym przepisie ustawowym, jak to miało miejsce w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 83 § 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne). Tak jednak nie uczynił. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na postanowienie wydane na podstawie art. 27 § 1 p.t., dotyczące wyznaczenia terminu zakończenia negocjacji zmiany warunków umów nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko - wyrażone w szeregu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zostało w pełni podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalał skargi kasacyjne na postanowienia odrzucające skargi, w sprawach o identycznych stanach faktycznych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II GSK 200/05, niepubl., oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt II GSK 275/05, niepubl.) W uzasadnieniu powyższych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Postanowienie Prezesa URTiP określające termin zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, wydane na podstawie art. 27 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego nie dotyczy samodzielnej kwestii i nie rozstrzyga o istocie autonomicznej sprawy. (...) Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej o dopuszczalności skargi na postanowienie wydane w oparciu o art. 27 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 in fine ustawy procesowej". Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1a p.p.s.a.