II OSK 2517/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1059/10 w sprawie ze skargi J Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1059/10 oddalił skargę J. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 30 września 2008 r. J. Sp. z o.o. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia. Jako podstawy wznowienia postępowania J. Sp. z o.o. wskazała przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prezydent m. st Warszawy odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła "Łopuszańska - Kleszczowa" zadanie III - droga krajowa nr 8 w Warszawie. Po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o. od w/w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...]października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r., a następnie decyzją Nr [...]z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o., od decyzji Nr [...]Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła "Łopuszańska - Kleszczowa" zadanie III - droga krajowa nr 8 w Warszawie, na działkach ew. nr [...]przy ul. Łopuszańskiej, ul. Kleszczowej, ul. Krańcowej, Al. Jerozolimskich w Dzielnicy Włochy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Pismem z dnia 28 maja 2010 r. Spółka J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając powyższą decyzję w części w jakiej umarza postępowanie przed organem I instancji zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 148 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że strona skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła "Łopuszańska - Kleszczowa" zadanie III - droga krajowa nr 8 w Warszawie, przy ul. Łopuszańskiej, ul. Kleszczowej, ul. Krańcowej, Al. Jerozolimskich w Dzielnicy Włochy, wskazywała na dwie podstawy wznowieniowe, tj. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, że w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Bieg terminu rozpoczyna się więc w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Kolegium wskazało, że skarżąca Spółka brała udział w postępowaniu, którego wznowienia domaga się i została zawiadomiona o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia wywieszonych na tablicach ogłoszeń 25 stycznia 2008 r. i 31 stycznia 2008 r. Wniosek o wznowienie postępowania z dnia 30 września 2009 r. wpłynął do organu I instancji w dniu 6 października 2009 r., a więc ze znacznym uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Strona skarżąca w złożonej skardze podkreślała, że organ błędnie utożsamia chwilę dowiedzenia się przez stronę o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na przedmiotowe przedsięwzięcie z momentem, w którym zrealizowała się fikcja doręczenia tej decyzji na podstawie art. 49 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie było możliwe rozdzielenie tych dwóch zdarzeń, tj. momentu doręczenia stronie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na przedmiotowe przedsięwzięcie oraz dowiedzenia się przez stronę o jej wydaniu. Skoro bowiem skarżąca Spółka, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej została prawidłowo zawiadomiona o wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, poprzez obwieszczenie (wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie m. st. Warszawy Dzielnicy Włochy i Biurze Ochrony Środowiska Urzędu Miasta st. Warszawy oraz opublikowane na stronie internetowej Urzędu m. st. Warszawy), uznać należy, że data doręczenia stronie decyzji jest datą dowiedzenia się przez stronę o jej wydaniu. W ocenie Sądu z punktu widzenia prawnych skutków doręczenia decyzji bez znaczenia są twierdzenia strony skarżącej, że w rzeczywistości z treścią wydanej decyzji zapoznała się kilka miesięcy później, a ponadto nie sądziła, że w tak ważnej sprawie organ nie będzie doręczał stronom decyzji indywidualnie. Sąd podkreślił, że brak należytej staranności ze strony skarżącej nie może uzasadniać wniosku o wznowienie postępowania, albowiem przyczyną wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. A zatem brak dbałości strony o swoje interesy, nie może skutecznie uzasadniać wniosku o wznowienie postępowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo uznało, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie albowiem strona skarżąca brała udział w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. Tym samym brak było również podstaw do uwzględnienia drugiej przesłanki powoływanej przez skarżącą stronę z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.. Skoro bowiem decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...], była znana stronie w dacie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a strona brała udział w tym postępowaniu, mogła dowód ten przedstawić w ramach prowadzonego postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku J. Sp. z o.o. w Warszawie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany: z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako motywu rozstrzygnięcia z jednej strony uznania przez Sąd w zakresie oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, że data doręczenia decyzji stronie jest datą dowiedzenia się przez stronę o jej wydaniu, a z drugiej strony wskazaniu jako motywu oceny, że brak było podstaw wznowienia postępowania w niniejszej sprawie - co stanowi dwie różne wykluczające się podstawy rozstrzygnięcia, determinujące odmienny sposób tego rozstrzygnięcia. 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...]z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci węzła komunikacyjnego "Łopuszańska-Kleszczowa" - oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i art. 105 k.p.a., przez brak należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i wykroczenie poza zakres tej kontroli w zakresie oceny istnienia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego i merytoryczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie mimo, że kontroli Sądu została poddana decyzja o umorzeniu postępowania ze względu na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a nie decyzja o odmowie uchylenia decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia domagała się skarżąca Spółka, co stanowi przekroczenie granic możliwej kontroli Sądu, a jednocześnie zastąpienie organów przez Sąd w ich funkcji orzeczniczej; także przez błędne uznanie, że data doręczenia decyzji w drodze publicznego ogłoszenia jest datą dowiedzenia się o wydaniu tej decyzji i bez znaczenia są twierdzenia strony skarżącej, że w rzeczywistości z treścią zaskarżonej decyzji zapoznała się kilka miesięcy później oraz przyjęcie w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - że strona ponosi winę w braku swego udziału w postępowaniu, a w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5, że sam fakt doręczenia decyzji poprzez publiczne ogłoszenie powoduje, iż strona brała udział w postępowaniu, którego wznowienia domaga się i mogła dowód w postaci decyzji Prezydenta m.st. Warszawy przedstawić w ramach tego postępowania i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ administracyjny ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Słusznie bowiem skarżąca Spółka wskazuje na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji stanowiła decyzja, którą organ odwoławczy uchylił decyzję odmawiającą wznowienia postępowania i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wobec tego kwestia wymagająca rozstrzygnięcia dotyczyła zachowania przez skarżącą Spółkę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, a nie przyczyn wznowienia postępowania i zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Natomiast Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie co tego kiedy Spółka dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2) oraz kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1) uzasadnił rozważaniami dotyczącymi braku podstaw wznowienia postępowania. Tym samym Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy określone zaskarżoną decyzją i w efekcie nie przeprowadził należytej kontroli zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest odrębnym zagadnieniem procesowym (formalnym) od samej oceny zaistnienia podstaw wznowieniowych, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., która znajduje swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu wydawanym w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a.. Konsekwencją braku rozdzielenia kwestii formalnej (zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania) od zagadnienia merytorycznego (zaistnienia przesłanek wznowieniowych) było niezasadne utożsamienie przez Sąd pierwszej instancji daty doręczenia decyzji, ustalonej zgodnie z przepisem art. 49 k.p.a., z dniem dowiedzenia się prze stronę o decyzji oraz dniem dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie jest możliwe rozdzielenie momentu doręczenia stronie decyzji oraz dowiedzenia się przez stronę o wydaniu tej decyzji. W ocenie Sądu data doręczenia stronie decyzji jest datą dowiedzenia się przez stronę o jej wydaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsze stanowisko nie jest prawidłowe. Mianowicie zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Jednakże przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowidzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu. Czym innym natomiast jest zagadnienie zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Jednakże ta kwestia nie ma wpływu na ocenę zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Z tego względu za zasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 oraz art. 49 k.p.a. Rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie przede wszystkim rozstrzygnięcie ( z uwzględnieniem powyższych uwag) sprawy w jej granicach, które dotyczą zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.