II SA/Rz 1154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1154/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1, art. 146, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n. oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej ustalił dla W. P, właścicielki działki nr ewid. 846 o pow. 0,2000 ha obr. 215 położonej w P. przy ul. [...], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci kanalizacyjnej w wysokości 2 400,00 zł, płatną w kasie lub na konto Urzędu Miasta P. Powyższą opłatę adiacencką rozłożono na 10 równych rocznych rat, w kwocie po 240 zł. Pierwsza rata płatna w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, kolejne terminy płatności ustalono do dnia 31 marca każdego roku. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym w zbiorowym piśmie z dnia [...] sierpnia 2010r. W. P., wniosła o "odstąpienie od decyzji ustalających opłaty adiacenckie". Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1 i 2) oraz Konstytucję wskazała, że nieruchomości położone przy ul. [...] wykorzystywane są na cele rolne i leśne, a ich właściciele płacą podatek rolny na rzecz Miasta. Decyzje naliczające opłatę adiacenką zostały skierowane tylko do właścicieli nieruchomości zabudowanych, co jest sprzeczne z powołanymi wyżej ustawami, w tym art. 2 i 84 Konstytucji. Wskazała, że właściciele posesji położonych przy ul. [...] sfinansowali w całości budowę sieci gazowej i wodociągowej, co powinno stanowić podstawę do zwolnienia ich z opłat adiacenckich za inne urządzenia infrastruktury technicznej. Zarzuciła, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dyskryminują część obywateli, pozwalając na naliczenie opłat adiacenckich w stosunku do części osób i w różnych wysokościach, pomijając innych obywateli Miasta. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. W. P. złożyła oświadczenie, że pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1-3 u.g.n. Cytując wyżej wymienione przepisy wskazał, iż właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz, prezydent może w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacenką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało, że wolą ustawodawcy było nałożenie na właścicieli obowiązku ponoszenia na rzecz gmin opłat, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu i wysokości opłaty adiacenkiej uzależnione jest, stosownie do art. 164 ust. 1 u.g.n. od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem tych urządzeń. W tym zakresie organy nie mają swobody działania, w przeciwnym razie naruszałyby postanowienia art. 4 ust. 2 lit. f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 80 poz. 526). Odnosząc się do zrzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że stawka procentowa opłat adiacenckich jest jednakowa dla wszystkich mieszkańców i wynosi 30%. Wysokość opłaty uzależniona jest zaś od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W dalszej części wskazano, że budowa sieci kanalizacyjnej została w całości sfinansowana ze środków Gminy Miejskiej, co uprawniało do ustalenia opłaty. Natomiast z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych przy ul. [...] na skutek wybudowania sieci wodociągowej, gazowej i chodników, opłata adiacenka nie była pobierana, bowiem inwestycje te zostały zrealizowane z innych niż wymienione w art. 146 ust. 2 u.g.n. środków. Organ II instancji wskazał, że uchwałą z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] Rada Miasta P. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Uchwała ta spełniła warunki promulgacji. Końcowo Kolegium dodało, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] kwietnia 2010 r., a w aktach zalega klauzula stwierdzająca, że wartość nieruchomości aktualna jest na dzień 19 sierpnia 2010 r. Ustalenie opłaty nastąpiło zgodnie z wyżej powołanymi przepisami. Nieruchomość nr 846 zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, pozostały teren to trawniki, drzewa i krzewy. W nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość położona jest w obszarze obejmującym teren zabudowy indywidualnej, głównie zagrodowej. W planie adaptacja stanu istniejącego z dopuszczeniem budownictwa jednorodzinnego wolnostojącego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. P. i wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżąca zarzuciła, że decyzje organu I i II instancji oparte zostały na przepisach art. 143 - 146 u.g.n., które są niezgodne z Konstytucją w zakresie w jakim dyskryminują część obywateli poprzez różnicowanie w zakresie obowiązku ponoszenia opłat adiacenkich ze względu na przeznaczenie lub sposób wykorzystania nieruchomości. Niekonstytucyjność przepisów skarżąca upatruje również w tym, że ustawodawca nakładając na obywateli część kosztów budowy urządzeń infrastruktury technicznej nie przewidział możliwości zwolnienia z tego obowiązku obywateli, którzy odciążyli gminę od wykonywania jej ustawowych obowiązków, poprzez poniesienie przez nich samych kosztów budowy infrastruktury. W. P. zarzuciła również, że zaskarżone decyzje naruszają art. 143 ust. 1 u.g.n., gdyż nieruchomości przy ul. [...] w P. wykorzystywane są rolniczo, a ich obywatele płacą podatek rolny. Naruszając też art. 145 ust. 1 u.g.n. bowiem nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości skarżących do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, gdyż nie wybudowano przyłącza. Raz jeszcze wskazała, że mieszkańcy ul. [...] w P. odciążyli Gminę, poprzez sfinansowanie w 100% kosztów uzbrojenia terenu w sieć gazową i wodociągową. Podniosła, że uchwała Rady Miasta P. o ustaleniu opłaty adiacenkiej od 2000 r. nie była stosowana, a mieszkańcy ul. [...] są jedynymi obywatelami miasta obciążonymi tą opłatą. Powyższe narusza zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Dodatkowo zarzuciła, że organy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniły dlaczego nieruchomość skarżącej nie jest wykorzystywana na cele rolne, podczas gdy płaci ona podatek rolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto powołując się na wyrok NSA z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3062/01 wskazało, że norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców wysokość stawki procentowej opłaty adiacenkiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, jest normą powszechnie obowiązującą i stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że nieruchomość skarżącej zagospodarowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zatem strona płaci podatek jako łączne zobowiązanie pieniężne. Nadto z akt sprawy (mapy inwentaryzacyjnej i protokołu odbioru) wynika, że istnieją warunki do podłączenia do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie opłata adiacenka została ustalona po wybudowaniu kanalizacji ze środków własnych Gminy i wzrost wartości nieruchomości został wskazany przez biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - określanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub innych przepisach lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Skargę wniesioną przez W. P. uznano za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ja decyzja Prezydenta M. zostały wydane bez podstawy prawnej, co zgodnie z powyższym stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 - 3 u.g.n. Z ust. 2 art. 146 wynika, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, przy czym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Uchwała określająca wysokość opłaty adiacenckiej bez wątpienia jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g.). Wymóg właściwego ogłaszania aktów prawa miejscowego związany jest z realizacją konstytucyjnej zasady praworządności oraz demokratycznego państwa prawnego wyrażających się w tym, by każde działanie organów władzy publicznej znajdowało oparcie w prawie powszechnie obowiązującym. Z prawidłowością ogłoszenia nierozłącznie związana jest też kwestia domniemania powszechnej znajomości tego prawa. Nabiera ona szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy dany akt prawny stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków, zwłaszcza w znacznej odległości czasowej od daty jego uchwalenia. W rezultacie skutki uchwalenia takiego aktu często w bezpośredni i wymierny sposób dotykają osób, które chociażby z uwagi na miejsce zamieszkania nie objęte zakresem obowiązywania danego aktu, w momencie jego ogłoszenia nie miały możliwości zaznajomienia się z nim, a przez to świadomości jego obowiązywania. Prowadzi to do wniosku, że należyta dostępność do treści aktu prawnego powinna utrzymywać się tak długo, jak długo można z niego wywodzić względem potencjalnych adresatów określone obowiązki. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Aktem prawnym obecnie obowiązującym w tym zakresie jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 17 poz. 95), której art. 4 ust. 1 stanowi, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Warunkiem ich wejścia w życie jest więc publikacja w dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika urzędowego jest zatem dniem ogłoszenia aktów zamieszczonych w danym numerze (art. 20 ust. 3 tej ustawy). W aktach sprawy znajduje się kserokopia uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr 103, uchwalonej na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g. Została ona podjęta przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), co nastąpiło 1 stycznia 2001 r. Z § 4 przedmiotowej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miejskiego w P. i podlega publikacji w prasie lokalnej. Zgodnie z obowiązującą w dniu podjęcia w/w uchwały treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Stosownie do art. 42 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Podlegały ogłoszeniu przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie (ust. 1 tego artykułu). Urząd gminy zobowiązany był także do prowadzenia zbioru przepisów gminnych dostępnych do powszechnego wglądu w jego siedzibie (art. 42 ust. 3). Na podstawie art. 32 pkt 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), od 1 stycznia 2001 r. art. 42 u.s.g. otrzymał nowe brzmienie: "Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718)". Wdacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała więc treść art. 42 w brzmieniu zmienionym w stosunku do obowiązującego w dacie podjęcia uchwały. Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W sprawie objętej skargą skutkowało to uznaniem, że uchwała RM w P. z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] stojąca u podstaw wydania przez Prezydenta M. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu dla W. P. opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej nie została ogłoszona zgodnie z art. 42 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji i tym samym nie weszła w życie. Skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), to wydanie decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej mogło być wyprowadzone tylko z aktu prawa miejscowego ogłoszonego zgodnie z tą ustawą. Brak właściwej promulgacji aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym powoduje, że regulacje w tym akcie zawarte nie mają mocy obowiązującej, a tym samym nie może on stanowić podstawy do wydania decyzji. Okoliczność tę należy uznać jako działanie organów administracji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Obciążenie opłatą adiacencką może bowiem nastąpić na podstawie uchwały rady gminy obowiązującej w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym przez obowiązywanie należy rozumieć nie tylko sam fakt podjęcia uchwały, ale również jej prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnych dowodów potwierdzających fakt rozplakatowania czy publikacji przedmiotowej uchwały w prasie lokalnej, mimo zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania, że z przesłanej do Kolegium dokumentacji wynika spełnienie warunków promulgacji przez umieszczenie uchwały na tablicy ogłoszeń w okresie od 30 czerwca do 31 lipca 2000 r. i publikacji w dzienniku "[...]" z dnia [...] lipca 2000 r. Akta sprawy nie pozwalają także twierdzić, że uchwała została zamieszczona w powszechnie dostępnym zbiorze przepisów gminnych. W tych okolicznościach Sąd stanął na stanowisku, że uchwała RM w P. z dnia [...] czerwca 2000r. nie została ogłoszona zgodnie z wymogami określonymi w art. 42 u.g.n. i w konsekwencji stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji nie weszła w życie. Oznacza to, że jako nieposiadająca przymiotu prawa powszechnie obowiązującego nie mogła stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji SKO. Stosownie do powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 134 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, odstępując od merytorycznej oceny zarzutów skargi. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.