II OSK 1418/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant: asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1287/10 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego. Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że kamienica przy ul. [...] w W. jest wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2005 r. oraz stanowi element założenia urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora [...] z lipca 1965 r. W wyniku oględzin przedmiotowego budynku, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na montaż reklamy w formie markizy nad bramą na elewacji frontowej tego obiektu w dniu 29 października 2007 r. stwierdzono, że na elewacji frontowej jest zamontowana markiza w kolorze czarnym z białym napisem reklamowym oraz tablica reklamowa z czarnego kamienia, na ścianie parteru z lewej strony przejścia bramnego. Ponadto stwierdzono, że nad wejściem do oficyny budynku również jest zamontowana markiza z czarnego materiału z białym napisem reklamowym. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. , nr [...], na podstawie art.45 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nakazał [...] Spółce z o.o. doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez demontaż markizy znajdującej się nad bramą, demontaż kamiennej tablicy na elewacji frontowej budynku przy ul. [...] oraz demontaż markizy znajdującej się nad wejściem do oficyny wymienionego budynku w terminie do 28 lutego 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu odwołania adresata nakazu, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję [...] Konserwatora Zabytków, w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Z ustaleń organu wynika, że podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wykonano przy zabytku, wpisanym do rejestru zabytków, prace konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Minister uznał, że organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej właścicielom zabytku podjęcie określonych działań. Organ odwoławczy podzielił pogląd [...] Konserwatora Zabytków, że elementy reklamowe w istniejącej formie agresywnie ingerują w wystrój architektoniczny kamienicy oraz negatywnie wpływają na walory zabytkowe układu urbanistycznego ulicy [...]. Markizy oraz tablica przesłaniają istniejący detal na budynku, w postaci boniowania elewacji frontowej i opaski drzwiowej wraz z płycinowym nadprożem wypełnionym sztukaterią w wejściu do oficyny obiektu. Wpływa to negatywnie na ogólny wyraz kompozycyjny chronionej pod względem konserwatorskim historycznej kamienicy przy ul. [...], będącej również elementem zabytkowego założenia urbanistycznego. Wymienione wyżej elementy ingerują w artykulację elewacji obiektu i zakłócają wizualny odbiór tej kamienicy. Ponadto znacznie wysunięte wysięgniki markizy, prostopadle do elewacji frontowej budynku, negatywnie ingerują w przestrzeń osi widokowej ulicy [...]. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...]. Sąd oddalił skargę, wskazując, że skarżący, bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, umieścił na obu budynkach, wskazane szczegółowo w zaskarżonej decyzji, elementy reklamowe. Stosownie więc do przepisu art. 45 powołanej ustawy wojewódzki konserwator zabytków obowiązany był do wydania decyzji nakładającej obowiązki, o jakich stanowi ten przepis w ust. 1 pkt 1 lub 2. Sąd podkreślił, że o tym, jaki jest zakres nakładanych obowiązków decyduje konserwator zabytków. W niniejszej sprawie konserwator zabytków uznał za konieczne nałożenie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (...). Stanowisko to zostało uzasadnione w przekonujący sposób. Sąd uznał, że nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż wskazanych w decyzji elementów reklamowych jest uzasadnione. Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 7, 8, 12, 77 kpa, art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a także art. 45 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. Konstytucji RP. W ocenie Sądu I instancji nie doszło także do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W zaskarżonej decyzji organ zajął się oceną umieszczenia, bez pozwolenia konserwatora zabytków tych elementów reklamowych, których dotyczy decyzja. Natomiast przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie było umieszczenie na elewacjach przedmiotowych budynków innych reklam bądź elementów. Sąd nie podzielił zarzut skargi sprowadzającego się do stwierdzenia przez skarżącego, iż zaistniała podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Taka sytuacja miałaby być, zdaniem skarżącego, spowodowana tym, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżący usunął elementy reklamowe, co do których wydano zaskarżoną decyzję. Na potwierdzenie tego zarzutu skarżący załączył do skargi czarno-białą fotografię, na której brak jest elementów reklamowych objętych zaskarżoną decyzją (k. 11 art.). Sąd zwrócił uwagę, że z załączonego do skargi zdjęcia nie wynika, kiedy obie markizy i marmurowa tablica zostały usunięte z elewacji obu budynków przy ul. [...] w W., a w szczególności, że zostały one usunięte w toku postępowania odwoławczego. Sąd podał, że na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oświadczył, że zdjęcie załączone do skargi nie było doręczone organowi w toku postępowania administracyjnego, jak i skarżący nie powiadomił organu o zastosowaniu się do nakazu zawartego w nieostatecznej decyzji. Wobec powyższych ustaleń Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy nie miał podstaw by orzec na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa tj. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skarżący nie cofnął odwołania, jak również nie zawiadomił organu odwoławczego, w toku postępowania przed tym organem, że wykonał nakaz orzeczony zaskarżoną decyzją organu I instancji. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że wykonanie przez skarżącego objętego zaskarżoną decyzją nakazu nastąpiło w toku postępowania odwoławczego. Dowodem takim nie jest załączona do skargi fotografia, gdyż nie wynika z niej w jakiej dacie została wykonana. Niezasadnie, zdaniem Sądu, skarżący stawia zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika by organ odwoławczy uniemożliwiał skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka z o.o. [...], która zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której w toku postępowania przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszone zostały wskazane przepisy k.p.a., gdyż Minister nie zgromadził materiału dowodowego i nie umożliwił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji wobec usunięcia przedmiotowych elementów reklamowych w toku postępowania odwoławczego, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż w związku z usunięciem przez skarżącego przedmiotowych elementów reklamowych, utrzymanie w mocy decyzji [...] Konserwatora Zabytów i nakazanie ich usunięcia było niewykonalne, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien stwierdzić nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a nie oddalić skargę, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 105 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i nie uznanie, że organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec usunięcia w toku postępowania odwoławczego elementów reklamowych, nakazanie usunięcia których było przedmiotem postępowania, 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzje w toku postępowania wydane zostały z naruszeniem wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wobec zastosowania środków dalekich od najprostszych w celu osiągnięcia pożądanego stanu z punktu widzenia ochrony zabytku; - naruszenie prawa materialnego: 5. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego zastosowanie i nakazanie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego w sytuacji, w której nie ustalono, jaki byłby pożądany stan przedmiotowego zabytku oraz rozważyć, mając na względzie słuszny interes współwłaściciela nieruchomości, chcącego oznaczyć na budynku prowadzoną w nim działalność oraz interes społeczny. Sąd uznał, że przepis ten został przez organy prawidłowo zastosowany, pomimo iż mowa w nim o doprowadzeniu zabytku "do jak najlepszego stanu". Wobec powyższego treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, 6. art. 32 Konstytucji RP poprzez odmienne traktowanie poszczególnych podmiotów i nakazywanie krajowemu przedsiębiorcy usunięcia umieszczonych na budynku elementów, które obiektywnie rzecz ujmując są znacznie bardziej stonowane i jeżeli w ogóle, to w znacznie mniejszym stopniu "swoją formą i kolorystyką wpływają negatywnie na walory estetyczne budynku" od np. czerwonej markizy międzynarodowego koncernu [...], 7. art. 45 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który sprzeczny jest z tymi przepisami, jako że ogranicza prawo własności i prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, przewidując wyłącznie możliwość nakazania przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego lub doprowadzenia do innego stanu, uznanego przez organ za najlepszy, nawet w sytuacji gdy stan zaistniały jest najlepszy, lub byłby akceptowalny na etapie uzyskiwania pozwolenia konserwatorskiego. Powołując się na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżący usunął elementy reklamowe, co do których wydano decyzję nakazującą doprowadzenie zabytku do stanu poprzedniego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pomimo długiego czasu trwania postępowania odwoławczego, nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów i nie ustalił powyższych okoliczności. A to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej niewykonalność. W skardze kasacyjnej zarzucono, że skarżący, poprzez brak możliwości czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, nie mógł wpływać na jego przebieg, w tym także wskazać na zmiany okoliczności niniejszej sprawy, stanowiące podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art.45 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzasadniono w skardze kasacyjnej pominięciem treści art. 45 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, który przewiduje mniej dolegliwą i mniej ingerującą w prawo własności możliwość, zmierzającą do celu, któremu przepis ten ma służyć. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd nie dostrzegł, że organy prowadzące postępowanie nie rozważyły i nie uzasadniły, dlaczego słuszne jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu (art. 45 ust. 1 pkt 1), a brak podstaw do wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (art. 45 ust. 1 pkt 2). Tego rodzaju zaniechanie organów było, zdaniem skarżącej, oczywistym naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2012 poz.270), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia art.45 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami skarżący uważa, ze treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem stanowiącym podstawę tej decyzji oraz kwestionuje prawidłowość zastosowania wskazanego przepisu w sytuacji, gdy zachodziła – w jego ocenie – możliwość wydania decyzji na podstawie art. 45 ust.1 pkt 2 tej ustawy, mniej dolegliwego dla właściciela zabytku. Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji oparte zostały na podstawie określonej w art.45 ust.1 pkt 1 wymienionej ustawy, a w treści decyzji organy przedstawiły argumentację uzasadniającą zastosowanie wskazanego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej treść decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu. Organ ochrony zabytków w sposób szczegółowy wykazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w jego opinii, zachodziła konieczność nakazania właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego przez usunięcie elementów opisanych w decyzji. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie pominął powyższej kwestii, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, gdyż w uzasadnieniu wyroku wywiódł, że wobec przywołanej argumentacji konserwatora zabytków zastosowanie art.45 ust.1 pkt1 wskazanej powyżej ustawy jest uzasadnione. Zarzut naruszenia art.45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami autor skargi kasacyjnej oparł także na twierdzeniu, że przepis ten jest sprzeczny z art.64 ust.3 w zw. z art.8 ust.2 Konstytucji RP, gdyż ogranicza prawo własności i prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny badając zgodność przepisów ustaw z ustawą zasadniczą niejednokrotnie wyrażał pogląd, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń. Właśnie art.64 ust.3 Konstytucji należy traktować jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń prawa własności. Z chwilą wpisu nieruchomości budynkowej do rejestru zabytków przestaje ona być prywatnym dobrem właściciela, którego interesy mogą z tego powodu doznawać ograniczeń, zaś zakres tych ograniczeń wyznaczają ustawy. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na właściciela zabytku ograniczenia i obowiązki. Jednym z obowiązków, wynikającym z art.36 wskazanej ustawy, jest konieczność uzyskania zgody organów konserwatorskich na prace i działania przy zabytku w tym przepisie wymienione. Nietrafny jest zarzut naruszenia art.32 Konstytucji, gdyż każde postępowanie administracyjne prowadzone jest w określonym przedmiocie wobec określonego adresata. W niniejszym postępowaniu organ ochrony zabytków badał wpływ przeprowadzonych prac budowlanych i innych konkretnych działań na zabytek, podjętych przez skarżącą Spółkę. Przedmiotem postępowania organów orzekających w sprawie nie była natomiast ocena innych elementów reklamowych umieszczonych przez inne osoby na elewacji budynku. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie naruszył art.151 p.p.s.a. w zw. z art.156 §1 pkt 5 k.p.a., w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest dowodów, potwierdzających, że wykonanie przez skarżącego nakazu opisanego w zaskarżonej decyzji nastąpiło w toku postępowania odwoławczego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżący nie zawiadomił organu odwoławczego o wykonaniu nakazu, nie cofnął odwołania, a fotografia załączona do skargi nie zawiera daty. W tej sytuacji zarzut naruszenia art.105 k.p.a. jest również nieuzasadniony. Co do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem odwoławczym z akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy wydał decyzję opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym przed [...] Konserwatorem Zabytków i nie zawiadomił strony w trybie art.10 k.p.a. Aby jednak na tej podstawie uchylić zaskarżoną decyzję należałoby wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku . O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i §14 ust.2 pkt 2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).