I OSK 1229/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1176/10 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Sz. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1176/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. – uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w C. z dnia [...] października 2010 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Dyrektor Aresztu Śledczego w C. decyzją z dnia 5 października 2010 r. odmówił przyznania ppor. K. B. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, bowiem K. B. wraz z małżonką w dniu 29 grudnia 2009 r. nabył prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym, w zabudowie szeregowej w stanie surowym zamkniętym, położonym w C. Na tej podstawie, powołując się na treść art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, stwierdził, że K. B. nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozważając kwestię posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, przy jednoczesnym braku możliwości zamieszkania organ odwołał się do ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. wywodząc, że przepisy tej poprzednio obowiązującej ustawy odmiennie regulowały sprawę równoważnika z tytułu braku mieszkania, ponieważ podstawą przyznania świadczenia był brak posiadania lokalu mieszkalnego, a nie brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Wprowadzenie do ustawy z dnia 10 kwietnia 2010 r. pojęcia tytułu prawnego miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie kwestii związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Obecnie świadczenie pieniężne przysługuje wyłącznie w sytuacji braku tytułu prawnego a nie braku prawa do lokalu i braku możliwości zamieszkania w nim, odmienne stanowisko byłoby nadinterpretacją przepisu art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Prawo do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, nie jest tożsame z prawem do lokalu mieszkalnego, o czym świadczy chociażby art. 171 ustawy, gdzie ustawodawca wskazał, że prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w stosunku do przepisów regulujących kwestię równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej z tytułu braku lokalu mieszkalnego w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, w ustawie nowej z dnia 10 kwietnia 2010 r. nastąpiła zmiana polegająca na doprecyzowaniu pojęcia "posiadania" lokalu mieszkalnego lub domu poprzez wskazanie, że chodzi o posiadanie tytułu prawnego, jednakże - zdaniem Sądu - dalsze wnioski wyprowadzone z tej zmiany są zbyt daleko idącą interpretacją woli ustawodawcy. Dokonana zmiana ma wyłącznie charakter porządkujący w tym znaczeniu, że określa czym jest samo posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu. Ustawodawca w ten sposób zmierzał do przerwania sporów na temat tego jaki stan faktyczny mieści się w pojęciu posiadania, na przykład czy posiadaniem jest zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym lub domu bez tytułu prawego np. wspólnie z małoletnim dzieckiem będącym na podstawie umowy darowizny lub w wyniku dziedziczenia właścicielem tego lokalu. Dokonana zmiana ustawodawcza doprecyzowuje pojęcie posiadania, co jednak nie oznacza, że z tego powodu nastąpiła zmiana jakościowa pozwalająca na nowe, odmienne od dotychczasowego, rozumienie pojęcia lokalu mieszkalnego oraz domu. Sąd wskazał, że z przepisów Rozdziału 18 ustawy opatrzonego tytułem: "Mieszkania funkcjonariuszy" wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 170 ust.1). Prawo to realizuje się przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171). Sąd stwierdził, że prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje wówczas, gdy nie zostało zrealizowane określone w art. 171 prawo funkcjonariusza SW w służbie stałej do lokalu mieszkalnego i gdy jednocześnie nie występują negatywne przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1. Oznacza to, że użytego w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojęcia tytułu prawnego nie można odnosić do jakiegokolwiek lokalu. Chodzi tu bowiem o taki lokal w budynku wielorodzinnym lub dom jednorodzinny, którego powierzchnia odpowiada normom przewidzianym w ustawie dla danego funkcjonariusza i który ponadto spełnia warunki lokalu mieszkalnego, a więc nadaje się do zamieszkania. W przeciwnym bowiem razie, tak jak interpretują to organy orzekające w sprawie, należałoby przyjąć, że ustawodawca, którego nieracjonalności w toku procesu wykładni normy prawnej nie wolno zakładać, z góry przewidział, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie spełniającego funkcji mieszkaniowej pozbawia funkcjonariusza SW w służbie stałej prawa do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Zdaniem Sądu, użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 pojecie; "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania. W przypadku nabycia przez funkcjonariusza tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego znajdującego się w fazie realizacji budowy, czy w stanie surowym - trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Momentem decydującym o ustaleniu, że obiekt ten spełnia funkcję mieszkalną, a zatem nadaje się do zamieszkania powinien być uregulowany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243.poz. 1623) dzień uzyskania pozwolenia właściwego organu na użytkowanie (art. 55), a gdy pozwolenie takie nie jest wymagane - następny dzień po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ od zgłoszenia zakończenia budowy (art. 54). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S., reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz.U. Nr 79, poz. 523 z poźn. zm.) polegającą na uznaniu, iż uprawnienie określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przysługuje w przypadku posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscowości będącej miejscowością pełnienia służby. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku wystąpiły. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej. Tego rodzaju zaś sytuacja ma miejsce nie tylko, gdy – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych przewidzianym w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., ale także w przypadku spraw wyłączonych z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.) oraz spraw objętych właściwością sądów powszechnych (vide: R. Hauser i M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 312; A.Kabat Komentarz do art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – LEX 2011, oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" 2004 r. str. 115). Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy należy stwierdzić, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. W rozdziale poświęconym kwestiom mieszkaniom (Rozdział 18 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy") w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą przy tym wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej Służby świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. Podkreślenia też wymaga, że bez wpływu na regulację ustawową pozostaje fakt, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania został zawarty zapis, iż wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. Akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie był wiążący dla Sądu. Zwłaszcza, że użycie słowa "decyzja" nie jest równoznaczne z pojęciem decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia.