I OSK 858/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1324/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1324/10 oddalił skargę J. K. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r., umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o zwrot kwoty 20.236,08 zł ze względu na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu sąd I instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt. II SA/Bd 367/06 stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2005 r., którą organ I instancji, działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 3, 17 i 18 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Z 2002r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Z 1993 r. Nr 23, poz. 101) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) odmówił zwrotu skarżącemu kwoty 20.236,08 zł. W tym orzeczeniu Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji były podjęte bez podstawy prawnej, ponieważ żaden z przepisów powołanych przez orzekające organy nie określał bezpośrednio ani pośrednio o możliwości orzekania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Następnie Sąd wyjaśnił, iż w sprawie tej źródłem przedstawionych przez organ roszczeń nie jest stosunek służbowy łączący skarżącego z organem, ale przepis art. 409 K.c. określający, kiedy mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem, mający zastosowanie bez względu na jakiej podstawie prawnej został zawiązany stosunek pracy. W zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę w tej konkretnej sprawie brak możliwości jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym i od tego uzależnić swoje dalsze postępowanie. Wskazanie to prowadzi do wniosku, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji. nie miała charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie, powołując się na ww. wyrok WSA w Bydgoszczy, mając na uwadze, że na mocy art. 153 P.p.s.a. wiąże go ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku strony o zwrot kwoty 20.236, 08 zł ze względu na bezprzedmiotowość. W dniu [...] sierpnia 2010 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył J.K. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego, decyzją nr [...] z [...] września 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w sprawie źródłem roszczeń nie jest stosunek służbowy łączący odwołującego się z organem, ale przepis art. 409 K.c określający, kiedy mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem, mający zastosowanie bez względu na jakiej podstawie prawnej został rozwiązany stosunek pracy (służby). Przepis ten pozostaje jedynie w związku faktycznym ze stosunkiem służbowym, który stanowił podstawę wypłaty określonych świadczeń. Zatem sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Nadto organ zwrócił uwagę na treść art. 105 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego, a sprawy z zakresu prawa cywilnego, ubezpieczeń społecznych i prawa pracy tylko wtedy, gdy zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego przepisem ustawy. W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną w tym szerokim znaczeniu, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej prowadzi, do umorzenia postępowania. Skoro taka sytuacja nastąpiła w przedmiotowej sprawie, postępowanie należało umorzyć. W dniu 6 października 2010 r. skargę na powyższą decyzję złożył J. K. Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie norm prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i przyjęcie, iż niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przytaczając argumentację już zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpatrując skargę J. K. przywołał treść wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt. II SA/Bd 367/06. Zdaniem sądu I instancji w ww. orzeczeniu dokonano analizy przepisu art. 1 pkt 1 K.p.a pod kątem ustalenia, czy rozpatrywana przez organy sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a więc sprawy do której ma zastosowanie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, indywidualnie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W powyższym wyroku Sąd doszedł do jednoznacznej konkluzji, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania przez organ administracji w drodze decyzji o roszczeniu zgłoszonym przez skarżącego, które ma charakter cywilnoprawny. Dlatego też Sąd ten stwierdził nieważność decyzji administracyjnej, która została wydana przez organ I instancji, uznając, iż istnieje brak możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji powyższego, na podstawie przepisu art. 153 P.p.s.a., każdy organ, ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę jest związany tak oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez wskazany Sąd w ww. wyroku. Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W omawianym wyroku z 2006 r. Sąd zawarł jednoznaczne wskazania, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności powinien wziąć pod uwagę w tej konkretnej sprawie brak możliwości jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym i od tego uzależnić swoje dalsze postępowanie. W tej sytuacji obowiązkiem organów było zastosowanie się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu wskazanego przepisu zachodzi wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa wart. 1 pkt 1 K.p.a. Skoro przesądził o tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., to podjęte przez organy decyzje należało uznać za trafne. Nadto sąd I instancji zauważył, że skarżący zgodził się z powyższym wyrokiem, od którego nie składał skargi kasacyjnej i uznając właściwość sądu powszechnego do merytorycznego rozpoznania sprawy, złożył pozew przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w Szczecinie o zapłatę 20.236,08 zł. Sąd Rejonowy Szczecin - [...] w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z [...] października 2009 r. oddalił powództwo (sygn. akt [...]). Oczekiwanie skarżącego na merytoryczne załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, jest więc dodatkowo niezasadne i stanowi wyraz braku respektu do przepisu art. 365 § 1 K.p.c., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W dniu 15 marca 2011 r. skargę kasacyjną na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1324/10 wniósł J. K. Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, iż nie jest dopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy sprawa o dane roszczenie została uznana za sprawę cywilną, zaś następnie sąd cywilny odrzucił pozew o to roszczenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. Skarżący podkreślił, że w sytuacji, w której Sąd Rejonowy Szczecin -[...] w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z [...] października 2009 r. odrzucił pozew (sygn. akt [...]), a następnie organy administracji, a za nimi WSA w Bydgoszczy uznały, że na drodze administracyjnej nie może być rozpatrzone jego roszczenie , to został on pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ocena prawna dokonana w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt. II SA/Bd 367/06 nie mogła zatem wiązać sądu wtedy gdy sąd powszechny odrzucił pozew skarżącego. Nadto skarżący podkreślił, iż w jego przekonaniu sprawa dotyczy uposażenia i ma ona charakter administracyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w sytuacji, gdy sąd administracyjny ustalił, że sprawa ma charakter cywilny należało umorzyć postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Na wstępie należy zauważyć, że istota zarzutów stawianych przez Kasatora, wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w rozpatrywanej sprawie polega na niewłaściwym zastosowaniu art. 153 P.p.s.a poprzez przyjęcie, iż nie jest dopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie sprawy w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy sprawa o dane roszczenie została uznana za sprawę cywilną, zaś następnie sąd cywilny odrzucił pozew o to roszczenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W piśmiennictwie (J.P.Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, str. 329) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej. Zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Konsekwencją związania sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu jest to, że rozpatrując skargę od ponownego orzeczenia organu administracji powinien on zastosować wcześniej wyrażoną interpretację przepisów prawa i nie może formułować nowych ocen prawnych (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Red. R. Hauser. M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 545, t. 7). Związanie następuje wtedy, gdy spełnione są trzy warunki: • istnieje tożsamość podmiotowa sprawy, a zatem te same podmioty, które występowały w poprzedniej sprawie, występują w nowej sprawie, • ma miejsce tożsamość przedmiotowa, a więc sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i jest oparta na tej samej podstawie prawnej, • nie zmienił się stan prawny. Jak słusznie w zaskarżonym wyroku zauważył Sąd I instancji zarówno on, jak i organy administracji publicznej były związane orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 367/06, w który stwierdzono nieważność decyzji administracyjnych: Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], w których odmówiono skarżącemu J. K. zwrotu kwoty 20.236, 08 zł, która to kwota został potrącona skarżącemu jako świadczenie nienależne. Sąd uznał, iż w tego typu sprawach droga administracyjna nie jest właściwa, ponieważ ich podstawą prawną jest stosunek cywilnoprawny wywodzący się z treści art. 409 K.c., a nie stosunek służbowy wynikający z przepisów pragmatycznych dotyczących służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Stąd w tego typu sprawach roszczeń należy dochodzić w drodze cywilnej przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji. Skarżący kierując się zatem wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartymi wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 367/06, złożył w dniu 26 listopada 2008 r. pozew przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w Szczecinie o zapłatę należnych mu kwot, w tym także uprzednio mu potrąconej kwoty 20.236, 08 zł. Jak wynika z treści wyroku Sądu Rejonowego Szczecin – [...] w Szczecinie z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] sąd w części dotyczącej ww. kwoty żądanie skarżącego oddalił (strona 5 uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego Szczecin – [...] w Szczecinie z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...]). Nieprawdziwe jest więc twierdzenie skarżącego, że w tej części jego powództwo zostało odrzucone. Nadto nawet, gdyby sąd powszechny, mimo uznania przez sąd administracyjny że sprawa nie ma charakteru administracyjnego, powództwo odrzucił z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, to skarżący powinien złożyć w takim razie apelację stawiając wyrokowi sądu powszechnego zarzut naruszenia art. 199¹ K.p.c., ponieważ w takim wypadku sąd powszechny jest bezwzględnie związany wcześniejszym orzeczeniem sądu administracyjnego (por. T. Żyznowski, Komentarz do art. 199¹ K.p.c., opublikowany w LEX). W sytuacji, gdy pozew o roszczenie cywilne został oddalony, a wcześniej sąd administracyjny stwierdził niedopuszczalność drogi administracyjnej, organy administracji nie mogły wydać decyzji merytorycznej, ale wobec wystąpienia przesłanki przedmiotowej umorzenia postępowania powinny wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W sprawie jest bowiem bezsporne, że żądnie skarżącego dotyczy tej samej sprawy, której dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 367/06. Sprawa dotyczy tych samych podmiotów, zwrotu tej samej kwoty pieniężnej, nie zmienił się także w omawianym zakresie stan prawny. Tak więc, wobec wyraźnego przesądzenia ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2006 r., że w sprawie o zwrot potrąconej skarżącemu kwoty pieniężnej brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej kierując się treścią art. 153 P.p.s.a. nie mogły prowadzić postępowania lecz powinny je umorzyć wobec jego bezprzedmiotowości. Sąd w zaskarżonym orzeczeniu prawidłowo zatem odwołał się do treści wspominanego już art. 153 P.p.s.a. oceniając działanie Szefa Sztabu Wojskowego w Szczecinie oraz Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego, jako właściwe. Należy nadto wskazać, że Sąd i instancji słusznie zauważył, iż wobec rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny, oczekiwanie skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona w postępowaniu administracyjnym, stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 365 § 1 K.p.c., wedle którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd i strony, ale także inne sądy i organy państwowe. Wydanie w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organy administracji państwowej łamałoby powyższy przepis i byłoby przejawem lekceważenia dla pozycji ustrojowej sądów powszechnych w Państwie. Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., zostały poniesione.