IV SA/Wa 2244/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Decyzją nr [...] Starosta P. na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027) oraz § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wpisaniu Gminy P. jako właściciela działki nr [...] o pow. 0,01ha, położonej w obrębie C., gmina P. Jednocześnie orzeczono o zmianie numeracji i powierzchni działek, polegającej na wpisaniu w miejsce nowopowstałej działki nr [...] o pow. 0,16ha działki nr [...] o pow. 0,1588 ha oraz w miejsce nowopowstałej działki nr [...] o pow. 0,01 ha działki [...] o pow. 0,0106 ha. Wpis Gminy P. jako właściciela nastąpił w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1997r. zatwierdzającą podział działki nr [...] na dwie działki o nr ewidencyjnych [...]. Wskutek odwołania wniesionego przez K. L. – właściciela działki o poprzednim nr ewidencyjnym [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił ujawnienia Gminy P. jako właściciela działki o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1997r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] na dwie działki nr [...] o pow. 0,16 ha oraz [...] o pow. 0,01 ha, przy czym działka nr [...] przewidziana była pod projektowaną ulicę. W myśl art. 10 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna – za odszkodowaniem. Z ukształtowanego na tym tle orzecznictwa wynikało, że nowo wydzielone drogi przechodziły na własność gminy jeśli podział był dokonywany na wniosek właściciela, przebieg drogi ustalony był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a droga służyła do obsługi nowopowstałych w wyniku tego podziału działek. W ocenie organu z akt nie wynika, czy decyzja podziałowa była wydana na wniosek właścicieli, czy przebieg wydzielonej drogi był przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dalej wątpliwości organu budzi uznanie, że służyła by ona obsłudze nowopowstałych działek, gdyż jedna z nowych działek miała być właśnie tą drogą. Podział dokonany powyższą decyzją z 1997r. nie został dotychczas skonsumowany tj. wprowadzony do ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i budynków. Stąd też umowy zawarte w formie aktu notarialnego tj. umowa darowizny z dnia [...] kwietnia 2001r. oraz sprzedaży udziałów z dnia [...] września 2007r., w wyniku których K. L. stała się wyłączną właścicielką nieruchomości dotyczyły jednej działki o nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Strona słusznie podnosi w odwołaniu, że zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni ją jako właściciela tej nieruchomości gdyż nabyła to prawo, nawet jeśli nie przysługiwało ono kontrahentowi, akty notarialne bowiem zostały zawarte kilka lat po decyzji podziałowej. Dalej organ podnosi, że ewidencja gruntów nie rozstrzyga o prawie własności do gruntu. Ponadto decyzja Starosty wykroczyła poza zakres wniosku gminy, bowiem ewentualne zmiany granic działek, ich numerów i powierzchni należy wyjaśnić w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Gmina P., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1997r. zatwierdzającą podział działki [...] na dwie działki o nr ewidencyjnych [...], działka nr [...] została wydzielona pod projektowaną ulicę. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej wnioskiem właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Przejście prawa własności następowało z mocy prawa. Stąd też wniosek Gminy o wpis prawa własności jest zasadny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Zwłaszcza, że w analizowanym przypadku wywody skargi sprowadzają się do jedynego argumentu, a mianowicie do skutków w sferze prawa rzeczowego decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a wydanej w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pomijają zaś inne istotne uchybienia, które Sąd administracyjny I instancji ma obowiązek podnieść z urzędu. Mając tak określony zakres kontroli aktów wydawanych przez organy administracji publicznej Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego. Jak to wynika z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005r, Nr 240, poz. 2027) oraz § 44 - 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów należało i należy utrzymywanie operatu ewidencji w aktualności, czyli wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja ta dotyczy danych, o jakich mowa w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. m.in. danych dotyczących podmiotu będącego właścicielem nieruchomości. Aktualizacji tej organy dokonują i dokonywały z urzędu lub na wniosek w oparciu o przewidziane prawem dokumenty. Jeżeli chodzi o dane dotyczące właścicieli gruntów to ich prawa uwidacznia się w ewidencji na podstawie dokumentów, o jakich mowa w § 12 cytowanego rozporządzenia tj. m.in. wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych i umów zawartych w formie aktów notarialnych dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości oraz ostatecznych decyzji administracyjnych (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2008r, sygn. akt III S.A./Łd 782/07, Lex 510291; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt IV S.A./Wa 94/08, Lex 477578; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2007r. sygn. akt VIII S.A./Wa 457/07, Lex 383765). Z przepisów ww. aktów prawnych wynika, że wpisy w ewidencji gruntów oraz zmiany tych wpisów miały i mają charakter ewidencyjny, odzwierciedlający stan prawny wynikający z innych ściśle określonych w przepisach dokumentów. W niniejszej sprawie była to ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1997r. zatwierdzająca podział działki [...] na dwie działki o nr ewidencyjnych [...]. Jak słusznie podnosi skarżąca Gmina, stosownie do obowiązującego w dacie wydania owej decyzji przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991r, Nr 30, poz.127 ze zm.), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej wnioskiem właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Tym samym owa decyzja mogłaby formalnie stanowić podstawę wpisu własności działki nr [...] na rzecz Gminy. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji poddaje w wątpliwość stronę merytoryczną tejże ostatecznej decyzji administracyjnej, co w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne. Rozważa czy aby istniał wniosek właściciela o podział działki nr [...], czy przebieg wydzielonej drogi był przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty, m.in. sądy powszechne i organy administracji publicznej (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008r. sygn. akt II S.A./GI 643/07, Lex 485843). W konsekwencji nie było też możliwe w takim postępowaniu formułowanie wątpliwości co do treści ostatecznej decyzji podziałowej i w konsekwencji zasadności owej podstawy wpisu do ewidencji gruntów. Organ bowiem nie był uprawniony do podważania ostatecznej decyzji administracyjnej i z tego powodu m. in. do dokonania odmowy wpisu prawa własności na rzecz Gminy. W postępowaniu administracyjnym na rozstrzygnięcie składa się nie tylko sentencja decyzji administracyjnej, lecz także jej uzasadnienie. Skoro w uzasadnieniu organ dokonał merytorycznej kontroli decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i również z tego względu dokonał odmowy wpisu w oparciu o tę decyzję, to tym samym naruszył § 45 w zw. § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Drugą podstawą, na której zostało oparte rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] była kwestia późniejszych zdarzeń prawnych wpływających na osobę, której przysługuje prawo własności do działki objętej podziałem, lecz nie ujawnionym w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych. Organ przeprowadził wywód, który sprowadza się do oceny uprawnień właścicielskich do nieruchomości w powołaniu na zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym wszedł w sferę dotyczącą ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości, do czego w ocenie Sądu nie był uprawniony. Należy w tym miejscu podkreślić, że "zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich" (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 698/07, Lex 351329). Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 3 września 2010r. sygn. akt I OSK 1395/10, Lex 602503, gdzie Sąd podkreślił, że postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się stwierdzenie, że ewidencja gruntów nie rozstrzyga o prawie własności do gruntu, nie mniej jednak w konsekwencji wcześniejsze rozważania organu dotyczą właśnie owego prawa własności i de facto rozstrzygają o prawie własności, do czego uprawniony jest jedynie sąd powszechny. Otóż istnieje spór pomiędzy Gminą, a K. L. co do prawa własności do części działki (przed podziałem działka nr [...]), której prawo własności nabyła na drodze wspominanych aktów notarialnych. Organ odmawiając wpisu Gminy powołuje się na okoliczność, jaką jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, tymczasem nie jest uprawniony do rozstrzygania w postępowaniu o wpis do ewidencji gruntów o prawach rzeczowych. Jednocześnie jednak stosownie do § 44 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. do zadań starosty należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wobec powyższego nie może ujść uwadze organu, że po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] miały miejsce zdarzenia nieobojętne dla treści zapisów podlegających ujawnieniu w ewidencji. Na powiązanie kwestii dotyczących ustalenia właściciela w trybie postępowania przed sądem powszechnym z postępowaniem administracyjnym o wpis do ewidencji zwrócił uwagę WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2008r. (sygn. akt II S.A./Bk 30/08, Lex 449819). Sąd bowiem stwierdził, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy organ posiadał informację o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości będącej przedmiotem dokonywanych zmian, stanowi naruszenie prawa. W niniejszej sprawie co prawda nie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym, nie mniej jednak materia, której dotyczy spór zastrzeżona jest do kompetencji tegoż sądu, nie zaś organu dokonującego wpisów w ewidencji gruntów. Z tych też względów organ nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie wpisu Gminy P. jako właściciela do działki przejętej pod drogę z powodów wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie odwołanie K. L. od decyzji organu I instancji Inspektor Nadzoru rozważy, czy możliwe jest orzekanie przez niego na obecnym etapie w przedmiocie wpisu do ewidencji prawa własności na rzecz Gminy (dotyczy to zarówno odmowy, jak i ewentualnego uwzględnienia wniosku Gminy P.), skoro istnieje między stronami spór o prawo własności. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Pkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 P.p.s.a.