II SA/Kr 1478/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 55 pkt 1 i pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), art. 104 k.p.a., udzielił M. i J.P. pozwolenia na użytkowanie oficyny mieszkalnej z podziemnymi parkingami i infrastrukturą techniczną tj. przebudowanym wjazdem, przełożoną siecią cieplną, instalacji węzła ciepłowniczego, instalacji co, instalacji wentylacji mechanicznej, wod-kan, elektrycznej, przebudowanego przyłącza kanalizacji opadowej, podziemnej wewnętrznej stacji trafo zlokalizowanej przy ul. [...] w K. na działce nr 1 i 2 (powstałych z podziału działki nr 3 ) obręb [...] oraz przebudowanych i nadbudowanych kominów w ścianie szczytowej oficyny przy ul. [...] w K. na działce nr 4 obręb [...] . Obiekt wykonany został na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007r. znak: [...] ,zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oficyny mieszkalnej z podziemnymi parkingami i infrastrukturą techniczną tj. przebudową wjazdu, przełożeniem sieci cieplnej, instalacją węzła ciepłowniczego, instalacją co., instalacją wentylacji mechanicznej, wewn. instalacją gazu, wod-kan, elektryczną, przebudową przyłącza kanalizacji opadowej oraz budową podziemnej wewnętrznej stacji trafo, rozbiórkę garażu wraz z przylegającym murem przy ul. [...] w K. na działce nr 1 i nr 2 powstałych z podziału dziatki nr 3 obręb [...] oraz przebudowę i nadbudowę kominów w ścianie szczytowej oficyny przy ul. [...] w K. na działce nr 4 obręb [...] . Odwołanie od w/w decyzji wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. Strona odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania -art. 75, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 97§1pkt.4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do czasu rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę a także niekonstytucyjność przepisu art. 59 ust.7 ustawy Prawo budowlane i tym samym naruszenie przepisów Konstytucji RP - art.2, i art. 40. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że środek zaskarżenia w postaci odwołania, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. może wnieść tylko strona. Legitymację tę ma więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja organu l instancji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.09.1999 r., sygn. akt: IV SA 1285/98: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". Przedmiotem postępowania przed organem l instancji, w toku którego wydano zaskarżoną decyzję, jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji: oficyny mieszkalnej wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanej na działce nr 1 i 2 przy ul. [...] w K. oraz przebudowanych i nadbudowanych kominów w ścianie szczytowej oficyny przy ul. [...] w K. na działce nr 4 obręb [...] zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...].08.2007r. r., znak: [...] . "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor", o czym stanowi art. 59 ust. 7 prawa budowlanego obowiązującego od dnia 11.07.2003 r. (art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane - oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 718), tj. obowiązujący przed dniem wydania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to także orzecznictwo sądów administracyjnych w tym wyrok NSA w Warszawie z dnia 7.11.2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05: "Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, która stanowi, że strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę". W związku z powyższym za stronę niniejszego postępowania zostali uznani jedynie inwestorzy: M.P. i J.P. A. sp. z o.o. nie posiada w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na użytkowanie., zatem nie przysługuje jej prawo złożenia odwołania od decyzji PINB w K. z dnia [...] .08.2010 r. znak: [...] . Odnosząc się do kwestii niekonstytucyjności przepisu art. 59 ust 7 prawa budowlanego organ podał, że nie jest kompetencją organów administracji publicznej ocena zgodności z ustawą zasadniczą przepisów rangi ustawowej. Nadto organy te nie mają nawet możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu z Konstytucją RP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. , powtarzając zarzuty odwołania i naruszenie przepisów postępowania wymienionych w odwołaniu, oraz naruszenie przepisów Konstytucji RP, a w szczególności art. 2, 31 ust. 3 oraz art. 45 i w związku z tym wniosła o zwrócenie się w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, póz. 643 ze. zm.) z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w związku z wątpliwościami co do zgodności z konstytucją art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art.1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu l instancji uznał, że decyzje te nie naruszają prawa. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie prowadzone w sprawie udzielenia inwestorom M. i J.P. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą techniczną, na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U.2006, Nr 156, póz. 1118 ze zm.). Stosownie do cyt. przepisu art. 59 ust. 7 stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika w sposób jasny i czytelny, że ustawodawca expressis verbis określił, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i przymiot ten przyznał wyłącznie inwestorowi a nie innym stronom postępowania. Przez sformułowanie "wyłącznie" ustawodawca niejako chciał wyraźnie podkreślić, że stroną tego postępowania jest tylko inwestor. Przepis art. 59 ust.7 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu ogólnego - art. 28 k.p.a., stanowiącego kto może być w ogóle stroną postępowania administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko wtedy gdy inwestor realizował inwestycję na podstawie decyzji pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ta przesłanka została spełniona, ponieważ inwestor dysponował ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].08.2007 r. [...] o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca – A. sp. z. o.o. nie była inwestorem a zatem trafnie nie została uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Przepisy art. 57 - art. 60 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, oprócz określenia kto może być stroną takiego postępowania, regulują też kwestie związane z zakończeniem procesu inwestycyjnego jakim jest wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie, jeżeli oczywiście inwestor był wcześniej zobowiązany przez organ do uzyskania takiej decyzji. Zgodnie z tymi przepisami wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie poprzedzone jest pewnymi czynnościami organu, jak przeprowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej i płatnej kontroli inwestycji. Organ po ustaleniu, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę, zobowiązany jest do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie i taką decyzję może ewentualnie zaskarżyć tylko inwestor. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze to wszystkie te zarzuty należy uznać za nieuzasadnione. Odnośnie nieprzyznania przymiotu strony spółce, strona skarżąca podniosła, że nieprzyznanie jej przymiotu strony narusza jej prawo do obrony i gwarancje chronione przez Konstytucję RP, wyrażone w przepisach art. 2 dot. ochrony sądowej, art.31 ust. 3 stanowiącego, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie (.......) i nie mogą naruszać istoty wolności i praw, czy też art. 45 stanowiącym o prawie do sądu. Zarzuty te podniesione przez stronę skarżącą nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 7.0.0 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.2006, Nr 156, póz. 1118 ze zm.), ponieważ przepis art.59 ust.7 jasno określa komu przysługuje przymiot strony. Ponadto przepis ten został wprowadzony, w brzmieniu nadanym przez art. 49 lit. "c" ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 2003r., Nr 80, póz. 718 ze zm.), z dniem 11.07.2003 r. i intencją ustawodawcy, wprowadzającego te zmiany, było m.in. uproszczenie procesu inwestycyjnego a tym samym jego przyspieszenie. W związku z tymi zmianami, ustawodawca wprowadził między innymi ograniczenie kręgu stron w pewnych postępowaniach w procesie inwestycyjnym, jak np. w sprawach dotyczących pozwolenia na użytkowanie, wprowadzając właśnie przepis art. 59 ust. 7 cyt. ustawy, czy też np. w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę - art. 28 ust. 2 cyt. ustawy a nawet wyłączenie z udziału w postępowaniu pozwolenia na budowę organizacji społecznych, o czym mowa w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie przepis art. 59ust.7 Prawo budowlane jest właśnie takim przepisem szczególnym, który ma zastosowanie przed przepisem ogólnym, wyrażonym w art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ostatnim etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ nadzoru budowlanego, jako posiadający wiedzę specjalistyczną i kompetencje, sprawdza czy inwestor zrealizował inwestycję zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę czy też decyzją o warunkach zabudowy. Organ w tym postępowaniu dysponuje nie tylko możliwością nałożenia kary pieniężnej na inwestora, w przypadku stwierdzenia jakichś uchybień ale nawet możliwością wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 162§1 pkt. 2 k.p.a., w przypadku gdy decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez inwestora jakiegoś warunku, a inwestor jego nie dopełnił. Poza tym trzeba przyznać, że ustawodawca ma prawo do zmiany przepisów, zwłaszcza, jeżeli ta zmiana ma realizować jakieś nadrzędne cele np. ogólnonarodowe. Dlatego w tej sytuacji trudno uznać aby wprowadzenie nowych przepisów ustawy Prawo budowlane z dniem 11.07.2003r., skutkiem którego m. in. wprowadzono przepis art. 59 ust.7 ustawy Prawo budowlane, naruszało prawo do obrony strony skarżącej zagwarantowane w Konstytucji RP. Celem tych zmian było, wspomniane już wyżej, uproszczenie procesów inwestycyjnych a tym samym ożywienie gospodarcze w kraju. Poza tym należy stwierdzić, że strona ma zawsze możliwość obrony swoich praw na wcześniejszych etapach postępowania inwestycyjnego, a więc na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, czy też na etapie postępowania zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. wydawał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...].03.2006 r. znak: [...] oraz decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].08.2007 r. znak: [...] , tym samym strona niezadowolona z tych decyzji miała prawo ich kwestionowania i obrony swoich praw na tych etapach postępowania. Należy też podkreślić, że inwestor też ma prawo do zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami ( art. 4 ustawy Prawo budowlane). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu przepis art. 59 ust.7 ustawy Prawo budowlane nie jest sprzeczny z Konstytucją RP a także organy nie naruszyły przepisów Konstytucji RP, które strona skarżąca wskazała w skardze. W związku z tym, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz. U. nr 102 póz 643 ze zm.), o zgodności przepisu art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. Prawo budowlane z Konstytucją albowiem przepis ten jest zgodny z intencją ustawodawcy, który ma prawo do wprowadzania zmian w ustawie z dnia 7.07. 1994 r. Prawo budowlane i właśnie z takiego prawa skorzystał przez wprowadzenie ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. 2003r., Nr 80, póz. 718zezm.). Bezzasadny jest też zarzut strony skarżącej, że organ powinien był zwiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, do czasu rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].08.2007 r. [...] pozwolenia na budowę, z tego powodu, że jest to zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu wniesienie podania o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu, ponieważ wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie nie jest uzależnione od wydania decyzji przez inny organ, gdyż decyzja taka, dotycząca pozwolenia na budowę została już wydana przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...].08.2007 r. znak: [...]. Decyzja ta jest aktem administracyjnym indywidualnie istniejącym w obrocie prawnym i korzystającym z zasady trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16§1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje tylko w wyjątkowych okolicznościach i tylko w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 k.p.a. W związku z tym, nie może być tu mowy o zagadnieniu wstępnym, jak twierdzi strona skarżąca. Co do pozostałych zarzutów odnoszących się do naruszenia przez organ l instancji przepisów postępowania art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a, to zarzuty te odnoszą się już do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ l instancji zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. Zarzuty te nie mogą być przedmiotem rozpoznania Sądu, skoro nie podnosi je strona. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się uchybień postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania wyrażonymi w przepisach art.7 k.p.a, art.77§1 k.p.a i art. 107§3 k.p.a. Organ dokonał właściwych ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych uznając, prawidłowo, że są podstawy do umorzenia postępowania na zasadzie art. 104 k.p.a., skoro stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu na podstawie art.59 ust.7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji, o którym mowa w art. 107§ 3 k.p.a, albowiem organ wskazał okoliczności faktyczne sprawy oraz podał i wyjaśnił zastosowanie norm prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.