II GSK 258/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba Protokolant Marlena Chmielewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. W. - P.P.H.U. "W." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1555/09 w sprawie ze skargi W. W. - P.P.H.U. "W." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od W. W. – P.P.H.U. "W." na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1555/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych. W dniu [...] na drodze krajowej nr 4 w miejscowości K. inspektor transportu drogowego dokonał kontroli pojazdu marki SCANIA o nr rej. [...] wraz z naczepą marki SCHMITZ o nr rej. [...], kierowanego przez W. M., wykonującego przewóz towarów na rzecz przedsiębiorcy W. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "W." W. Wi. Podczas kontroli dokumentów kierowca okazał inspektorowi m. in. wypis nr 7 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Podczas oględzin kabiny kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że do urządzenia kontrolno–pomiarowego, tj. tachografu przyłączono dwustopniowy przełącznik. Kierowca, przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że wskazane urządzenie zamontował samodzielnie bez wiedzy pracodawcy. Ustalenia te zawarto w protokole kontroli z dnia [...] nr [...], natomiast zeznania kierowcy zostały utrwalone w protokole z przesłuchania świadka z dnia [...]. Pismem z dnia 9 marca 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania skarżący przedłożył wymagane dokumenty oraz dostarczył pisemne oświadczenie kierowcy, którym potwierdził fakt samodzielnego zamontowania urządzenia dodatkowego, bez wiedzy i zgody pracodawcy, zaznaczając jednocześnie, iż urządzenie nie było używane. Decyzją z dnia [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. W. karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W decyzji z dnia [...] organ ten uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, polegającego na ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż odpowiedzialność administracyjną w rozpatrywanej sprawie ponosi kierowca, a nie przedsiębiorca, na rzecz którego był wykonywany transport drogowy pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące - tachograf, do którego kierowca podłączył niedozwolone urządzenia dodatkowe. Powołując się na przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U.UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.) Sąd I instancji wskazał na zakaz manipulowania urządzeniem rejestrującym, wykresówką lub kartą kierowcy, które mogłoby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz informacji wydrukowanych. W pojeździe nie może się znajdować się żaden sprzęt, który mógłby zostać użyty we wspomnianych celach. Stosownie do art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r.), przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Sąd dodał, że sankcje przewidziane art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) powoływanej dalej jako u.t.d., dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane. Podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a u.t.d., zgodnie z którą wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 u.t.d. W ocenie Sądu, tak szerokie pojęcie definicji "wykonującego przewozy drogowe" pozwala na objęcie sankcjami przewidzianymi w świetle art. 92 u.t.d. wszystkich podmiotów, które wykonują działalność gospodarczą w zakresie transportu w sposób naruszający prawo. Dotyczy to zarówno uprawnionych przewoźników drogowych, działających na podstawie licencji jak i tych, którzy tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 93 ust. 7 u.t.d., organ nie nakłada na podmiot wykonujący przewozy drogowe kary pieniężnej, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Wówczas właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Odnośnie do możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie tego przepisu Sąd I instancji wskazał, że przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonanie ciążących na pracownikach obowiązków. Przedsiębiorca właściwe organizujący pracę swojego przedsiębiorstwa powinien podejmować różnego rodzaju czynności, w tym także określone czynności kontrolne. W skardze kasacyjnej z dnia 19 stycznia 2010 r., zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powoływanej dalej jako p.u.s.a., art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. – polegające na niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009 r. i bezzasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym w sposób właściwy zebrano i oceniono materiał dowodowy, podczas gdy strona postępowania nie została powiadomiona przez organ I instancji o zakończeniu postępowania dowodowego i tym samym uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone podczas kontroli naruszenia; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do uchybień podnoszonych w skardze na zaskarżoną decyzję. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął kwestię naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazano również, że przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, iż pracownik zainstaluje niedozwolone urządzenie w pojeździe pomimo wykonywania nadzoru zarówno nad pracownikami, jak również w zakresie sprawdzenia stanu technicznego pojazdów. Takie ustalenia stanu faktycznego powinny - w ocenie skarżącego - spowodować umorzenie sprawy administracyjnej. Podstawowym zarzutem w stosunku do zaskarżonego wyroku jest jednak niedostateczna kontrola legalności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii dotyczącej niepowiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i tym samym uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału oraz ewentualnie przedstawienia nowych dowodów potwierdzających wystąpienie okoliczności nakazujących organom administracyjnym umorzenie postępowania na podstawie art. 93 ust 7 ustawy o transporcie drogowym. W konkluzji stwierdzono, że opisane w protokole kontroli urządzenie składające się z czterech przewodów zakończonych plastikowo-metalowym przełącznikiem mogło nie mieć żadnego wpływu na pracę urządzenia rejestrującego i tym samym mogło nie wypełniać definicji urządzenia dodatkowego opisanego w przepisach wspólnotowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionej podstawy. Główny zarzut kasacyjny dotyczy uchybienia Sądu I instancji w zakresie kontroli decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 czerwca 2009 r. polegającego na braku odniesienia się do kwestii niepowiadomienia strony przez organ o zakończeniu postępowania dowodowego i tym samym uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący twierdzi, że nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego i tym samym nie mógł ustosunkować się co do materiału zebranego w sprawie i przedstawić dowodów uzasadniających umorzenie postępowanie na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) powoływanej dalej jako u.t.d. W odniesieniu do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący został zawiadomiony (pismem z dnia [...]) przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu z urzędu postępowania, a także o możliwości wypowiadania się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań (str. 9 akt administracyjnych). W rozpatrywanej sprawie (pismem z dnia [...]), kierujący pojazdem W. M. złożył oświadczenie, z którego wynikało, że urządzenie podłączone do przyrządu kontrolno-pomiarowego zostało zamontowane bez wiedzy pracodawcy oraz nie było używane. Przedsiębiorca dołączył ponadto inne dokumenty wymagane przez organ w toku postępowania dowodowego. Powołane okoliczności świadczą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, że skarżący mógł należycie realizować swoje prawo do wypowiadania się co do materiałów zebranych w toku postępowania administracyjnego. Został on prawidłowo zawiadomiony przez organ I instancji o wszczęciu postępowania i składał w jego trakcie stosowne wyjaśnienia. Prawo do przedstawienia dowodów i wyjaśnień mogło być realizowane przez skarżącego, aż do dnia wydania przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji w dniu [...], a także w ramach postępowania odwoławczego przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący nie wskazał jakich nowych dowodów nie mógł przedstawić w toku postępowania dowodowego, których ujawnienie obligowałoby organy inspekcji transportu drogowego do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust 7 ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzić przy tym należy, że kwestia ta, choć została jedynie wspomniana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 2 uzasadnienia), to nie została ona całkowicie pominięta. Nie może być ona ponadto postrzegana jako uchybienie procedury sądowoadministracyjnej mające istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. W tym świetle należy uznać, że postępowanie w sprawie nałożenia kary na W. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "W." było prowadzone z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stąd zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tych przepisów uznać należy za nieusprawiedliwione. W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono podłączenie niedozwolonego urządzenia do przyrządu kontrolno pomiarowego (tzw. tachografu). Dlatego też nie może być mowy o naruszeniu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym zasad nakładania kar nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pracodawca posiada szereg instrumentów prawnych i faktycznych umożliwiających mu zabezpieczenie swoich interesów oraz zapewnienie należytego wykonywanie obowiązków przez zatrudnione osoby. Innymi słowy przedsiębiorca jest zobowiązany do takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby wszystkie określone w przepisach prawa zasady dotyczące wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej były uwzględniane. Zgodnie z tymi zasadami przedsiębiorca powinien kształtować relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy w taki sposób, aby - przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru - nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. Zgodnie z art. 13 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.) pracodawca oraz kierowcy zapewnią poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących, a także karty kierowcy w przypadku, gdy kierowca obowiązany jest prowadzić pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 8 tego rozporządzenia, zabrania się fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z urządzenia rejestrującego jak określono w załączniku IB. Stosownie do art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r.), przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Na podstawie z art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ten kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych i wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Stosownie do art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym wykonującym przewóz drogowy jest każdy, kto prowadzi działalność określoną w art. 4 pkt 1-4 tej ustawy. Na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego zapewnia poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących używanych w pojazdach, którymi wykonywana jest tego rodzaju działalność gospodarcza. Rozporządzenie Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym wprost przewiduje zakaz fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach przechowywanych w tachometrze. Zabronione jest jakiekolwiek manipulowanie tachometrem lub wykresówką, które mogłoby spowodować zlikwidowanie lub sfałszowanie danych w nim rejestrowanych. Niedozwolone jest podłączanie do tachografu jakichkolwiek urządzeń mających lub mogących mieć wpływ na prawidłową pracę urządzenia rejestrującego. Przedsiębiorca obowiązany jest wydawać we wspomnianym zakresie wytyczne kierowcom oraz kontrolować przestrzeganie wynikających z przepisów prawa zasad funkcjonowania urządzeń rejestrujących montowanych w środkach transportu, którymi wykonywany jest transport drogowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzialność przedsiębiorcy w tym zakresie nie powinna budzić wątpliwości, a podnoszony przez skarżącego argument, że urządzenie podłączone do tachografu mogło nie mieć wpływu na jego pracę nie jest prawdziwy. Przełącznik (włącznik) podłączony do obwodu elektrycznego ma z istoty rzeczy wpływ na pracę urządzenia elektrycznego podłączonego do tego obwodu. Dodać jednocześnie należy, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (z dnia 22 lipca 2009 r.) W. W. podnosił przede wszystkim, iż nie może on ponosić odpowiedzialności za wszystkie czyny popełniane przez jego pracowników oraz zwracał uwagę na niewspołmierność kary w stosunku do winy w wyborze pracownika. Ponadto skarżący wskazywał, że nie mógł przewidzieć naruszenia przepisów o transporcie drogowym wobec samowolnego zainstalowania niedozwolonego urządzenia przez pracownika, a także zwracał uwagę na uchybienia w zakresie prowadzonego przez organ postępowania dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów. Nie został tym samym naruszony wymóg, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie przewidziane prawem elementy, w szczególności Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji i przyjęte za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sprawa została rozpatrzona z poszanowaniem zasad sądowej kontroli działalności administracji publicznej, co doprowadziło do oddalenia skargi W. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H.U. "W.". W tej sytuacji za chybione należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.