II OSK 640/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1652/09 w sprawie ze skargi O.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O.S.na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 17 października 2008 r., skierowanym do Wojewody Mazowieckiego, O.S., obywatel Izraela, wniósł o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), powołując się na fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez matkę (R.S.). Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 7 sierpnia 2009 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia posiadania przez zainteresowanego obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, utrzymanego w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2009 r., organ administracji podał, że zagadnieniem wstępnym, uniemożliwiającym merytoryczne rozpatrzenie zgłoszonego wniosku, jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o które stwierdzeniu podlegałoby nabycie przez wnioskodawcę obywatelstwa polskiego. Organ wyjaśnił, że na okoliczność nabycia przez zainteresowanego obywatelstwa na mocy art. 6 ustawy o obywatelstwie polskim wskazywała treść decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez jego matkę. Nabyła ona na podstawie art. 8 w związku z art. 9 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25) obywatelstwo przez urodzenie jako dziecko J.S. Decyzją z [...] lipca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził jednakże nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej posiadanie przez J.S. obywatelstwa polskiego, a w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] grudnia 2007 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (zostało ono zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia wcześniejszego postępowania). Z uwagi na to, że obywatelstwo wnioskodawcy wynika z faktu posiadania obywatelstwa polskiego przez jego matkę, a ta mogła je nabyć jedynie w sytuacji, gdy obywatelstwo polskie w dacie urodzenia posiadał jej ojciec (dziadek wnioskodawcy), wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest zagadnieniem, które wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, gdyż istnieje zależność między nim a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem żądanej decyzji. Oddalając skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację zaprezentowaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśniając, że zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym jest zagadnienie prawne, którego nierozstrzygnięcie przez inny, powołany do tego z mocy prawa organ lub sąd uniemożliwia rozstrzygniecie sprawy administracyjnej. Za niezasadny uznał Sąd zarzut skarżącego, według którego nie było podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na kwestionowane obywatelstwo jego matki, ponieważ w czasie gdy toczyło się postępowanie w jego sprawie decyzja dotycząca obywatelstwa matki była w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności skorzystania przez organ z możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma fakt, że w czasie, w którym organ prowadził postępowanie, kwestia dotycząca obywatelstwa jego matki była sporna. Decyzja stwierdzająca posiadanie obywatelstwa przez matkę skarżącego mogła być wzruszona i ta możliwość rzutowała na rozstrzygnięcie o obywatelstwie skarżącego. W konsekwencji Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie można zarzucić naruszenia prawa, jeżeli zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego przesądzenia prawidłowości kontrolowanych decyzji ostatecznych. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył O.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2009 r., a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2009 r. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 7, 16, 77, 97 § 1 pkt 4 i 138 § 2 k.p.a., 2) art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego w sprawie, połączone z nieodniesieniem się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., 3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonego w trakcie postępowania wniosku dowodowego o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra z [...] grudnia 2007 r., zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na okoliczność wykazania, że decyzja stwierdzająca posiadanie przez dziadka skarżącego oraz jego matkę obywatelstwa polskiego pozostawała w mocy w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Oba powołane w skardze przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca. Skarżący zarzuca Sądowi I instancji nieodniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 16, 77 i 138 § 2 k.p.a., podczas gdy zarzuty skargi na naruszenie tychże norm w ogóle nie wskazywały. Jedyny zarzut, jaki skarżący sformułował we wniesionej skardze, dotyczył obrazy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającej na zawieszeniu postępowania przez organ administracji, pomimo braku do tego podstaw prawnych. Do tejże kwestii Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odpowiedni sposób się jednakże odniósł. To, że nie zostały podzielone przez Sąd wnioski skarżącego, wskazującego na wadliwość procesową w działaniu organu, łączoną z mylnym zidentyfikowaniem zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, nie oznacza, że za uprawniony można traktować niepoparty jakąkolwiek szerszą argumentacją prawną zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieuprawnione zarzuty postawione Sądowi I instancji w związku z brakiem odniesienia się do argumentacji skargi, której skarżący w rzeczywistości nigdy nie przedstawił, łączy się z kilkukrotnym powoływaniem się w treści skargi kasacyjnej na błędną formę zaskarżonego do Sądu aktu (decyzja a nie postanowienie), jak i sformułowanie w niej na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniosku o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji z [...] lipca 2009 r., a także poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2009 r., gdy poprawnie – zakładając, że intencją skarżącego było wnioskowanie o uchylenie aktów objętych skargą – należałoby przyjąć, że chodzi o postanowienia z [...] września 2009 r. i z [...] sierpnia 2009 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonego w trakcie postępowania wniosku dowodowego, należy zauważyć, że skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ powyższe hipotetyczne uchybienie miało na wynik sprawy. Odrzucić należy argument, że na podstawie akt sprawy, w której wydane zostało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r. stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez matkę skarżącego mogłoby zostać wykazane, że decyzje stwierdzające posiadanie przez dziadka skarżącego oraz jego matkę obywatelstwa polskiego pozostawały w mocy w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Wynika to nie tylko z faktu, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajdowały się wszystkie, traktowane przez stronę skarżącą jako istotne, przywołane w skardze rozstrzygnięcia (decyzja z [...] grudnia 2007 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez R.S., k. 11; decyzja z [...] lipca 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2005 r., k. 18; postanowienie z [...] lipca 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2007 r., k. 2; postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] lipca 2009 r., k. 5). Istotne znaczenie miało przede wszystkim to, że kwestia pozostawania w mocy decyzji stwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego przez matkę i dziadka skarżącego nie miała znaczenia, skoro w świetle przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tychże decyzji, dające podstawę do wzruszenia aktów rzutujących na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy, powinno być traktowane jako zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie z urzędu toczącego się postępowania. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej skarżący skutecznie nie zakwestionował tego zapatrywania, albowiem kluczowa dla sprawy kwestia dotycząca warunków pozwalających nadać danym okolicznościom charakter "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została szerzej przedstawiona. Za nieskuteczną trzeba uznać argumentację polegającą na wykazywaniu, że rozstrzygnięcia stwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego przez dziadka skarżącego (decyzja Wojewody Podlaskiego z [...] czerwca 2005 r.) oraz jego matkę (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2007 r.) pozostawały formalnie w mocy w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie tego Sądu pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Niezależnie bowiem od tego przypadku, akcentującego bezpośredni i warunkujący związek pomiędzy decyzjami, należy przyjąć, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 239/10). W wyroku z 25 września 2008 r. sygn. II OSK 1103/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może się łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu. Na przeszkodzie przypisywanemu związkowi obu spraw nie stoi zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1), ponieważ obok tejże zasady kodeks postępowania administracyjnego formułuje również wymóg prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i szybki, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12). Całkowicie sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania byłoby natomiast takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania sprawy z pełną świadomością faktu, iż owo rozstrzygnięcie będzie podlegać wzruszeniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Powyższe ustalenia interpretacyjne prowadzą do wniosku, że za dopuszczalne należy uważać zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji wpływającej na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, która ma zostać rozpoznana. Z uwagi na to, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia prowadzone było postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez matkę skarżącego, zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zależność merytoryczna obu spraw (postępowań) łączyć należy z regulacją przewidzianą w art. 17 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, zgodnie z którą stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego uzależnione było od ustalenia, że nabył on przez urodzenie obywatelstwo polskie jako dziecko rodziców, z których jedno jest obywatelem polskim. Wzgląd na tę okoliczność skutkuje tym, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut odwołujący się do argumentacji sprzeciwiającej się przedstawionemu kierunkowi wykładni podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego i wyciągającej odmienne w tym zakresie wnioski, podlega oddaleniu jako nieuzasadniony. Mając na uwadze przedstawione powyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.