II OSK 1103/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1039/06 w sprawie ze skargi T. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od T. i R. G. na rzecz D. M. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/06, po rozpoznaniu skargi T. i R. G., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L.: - z dnia [...] zezwalającej D. M. na wycięcie drzew wolnostojących, rosnących w B., w ilości 77 sztuk olch, 5 sztuk brzóz, 5 sztuk topoli, w terminie do [...]., - decyzji z dnia [...], zezwalającej na wycięcie drzew wolnostojących, rosnących na gruntach w B., w ilości 113 sztuk olch, 2 sztuki wierzby, 27 sztuk topoli, w terminie do [...] - decyzji z dnia [...], zezwalającej na wycięcie z terenu działki [...], położonej w B. i działki [...] położonej w P., w ilości 142 sztuk drzew gatunku olcha, topola i wierzba, w terminie do [...], do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego działki: nr [...], położonej w obrębie B., z działką nr [...], położoną w obrębie P. i ostatecznego ustalenia spornych granic nieruchomości, pomiędzy działkami: nr [...] w obrębie P. nr [...]we wsi B. i nr [...] we wsi M.. Postanowieniem z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 4 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż ustalenie przebiegu granic jest w przedmiotowym postępowaniu zagadnieniem kluczowym. Dla dokonania prawidłowej oceny, czy doszło do naruszenia prawa własności i czy decyzje Wójta Gminy L., legalizujące wycinkę drzew nad jeziorem [...] są zgodne z obowiązującymi przepisami, konieczne jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości i linii brzegowej wyżej wymienionego jeziora. Na powyższe rozstrzygniecie T. i R. G. złożyli skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez ich nie zastosowanie w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, do którego istoty należy ustalenie, czy kwestionowane decyzje wydane właścicielowi nieruchomości pokrytej w całości wodą stojącą jeziora w innej wsi i obrębie P. i działki gruntowej Nr [...] we wsi i obrębie B. są dotknięte jedną w wad nieważności, czyli nie rozpoznanie istoty sprawy. Ponadto w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 2 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez jego nie zastosowanie do oceny prawa własności skarżących i uprawnionego z kwestionowanych decyzji do części ich nieruchomości położonych w innych wsiach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie posiada prawidłowe określenie jej zakresu przedmiotowego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności trzech decyzji Wójta Gminy L. zezwalających na wycięcie drzew. Ocena legalności tego postanowienia obejmuje jedynie zagadnienia proceduralne dotyczące zastosowania przez organ orzekający instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego. Normuje tą kwestię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sprawą zasadniczą jest więc ustalenie pojęcia "zagadnienia wstępnego". W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć sytuację, w której "wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie" (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2003, s. 429). Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W oparciu o wyżej zaprezentowane wyjaśnienie analizowanego pojęcia Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. W ocenie organu orzekającego w sprawie, wobec zarzutu wydania przez Wójta Gminy L. trzech decyzji zezwalających na wycięcie drzew osobie, która nie była uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem, zagadnieniem wstępnym jest ustalenie granic działek objętych decyzjami o pozwoleniu na wycięcie drzew. Granice te są bowiem sporne, a ich ustalenie nastąpi w dwóch toczących się obecnie postępowaniach. Pierwszym z nich jest postępowanie o wznowienie zakończonego w 1986 r. postępowania o rozgraniczenie, chociaż nie ma to żadnego odzwierciedlenia w kartach sprawy. Dokonując z urzędu zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ tym samym przyjął, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym stanowi w istocie rzeczy zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności trzech decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzew. Konsekwencją zasady prawomocności jest to, że ostateczne decyzje administracyjne tak długo pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone bądź zmienione. Oznacza to, że określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie, mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne - wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2006 r., I SA/Bd 762/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz.172). Prawomocne orzeczenie o uchyleniu lub nieważności tej decyzji stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że drugim postępowaniem, którego przedmiotem jest zagadnienie wstępne występujące w niniejszej sprawie jest postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie [...] o przywrócenie granic. Jak wynika z postanowienia wydanego w tej sprawie przez Sąd w dniu [...] w postępowaniu dopuszczony został dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...],[...] i [...] należącymi do skarżących, a działką nr [...] stanowiącą własność D. M.. Organ administracji przyjął, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w T. dotyczy wszystkich działek objętych pozwoleniami i zawiesiło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności trzech decyzji nie wyjaśniając uprzednio, czy rzeczywiście przesłanka do zawieszenia postępowania na skutek pojawienia się zagadnienia wstępnego rozstrzyganego w postępowaniu sądowym występuje w stosunku do wszystkich decyzji. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności są trzy ostateczne decyzję. Orzeczenia te są od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnej ocenie co do zaistnienia podstaw stwierdzenia ich nieważności. Zatem co do każdej z decyzji ostatecznych będących przedmiotem postępowania zachodzi konieczność odrębnego badania, czy orzeczenie Sądu w przedmiocie przywrócenia granic ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o jej legalności i czy w związku z tym orzeczenie to może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Kwestia ta powinna być wyjaśniona przy ponownym rozstrzyganiu o zawieszeniu postępowania. Stąd też, nie wdając się w ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że dokonana przez organ ocena, prowadząca do uznania, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest prawidłowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem, iż w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L., zezwalających na wycinki drzew, tj.: decyzji z [...], decyzji z [...]i decyzji z [...], nie zachodzą przesłanki do zawieszenia tych postępowań, w kontekście wystąpienia konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, obecnie toczącego się przed Sądem Rejonowym w T., w związku ze sprawą dotyczącą przywrócenia granic, sygn. akt [...], a tym samym określenia stosunków własnościowych odnośnie działek objętych tymi decyzjami; 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 — prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z brakiem wykazania przez Sąd, iż istotny wpływ na wyniki sprawy miało uchybienie Wójta Gminy L. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., polegające na braku przyjęcia, iż "co do każdej z decyzji ostatecznych będących przedmiotem postępowania zachodzi konieczność odrębnego badania, czy orzeczenie Sądu w przedmiocie przywrócenia legalności każdej decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzew i czy w związku z tym orzeczenie Sądu może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego", tj. braku możliwości łącznego badania tych decyzji, gdy w świetle zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, iż wszystkie te decyzje dotyczą działek objętych podstawą faktyczną powództwa zawisłego przed Sądem Rejonowym w T.. Sąd obowiązany był wykazać na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że gdyby nie było naruszenia przepisów postępowania, stwierdzonego w postępowaniu sądowym, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Natomiast w zaskarżonym wyroku jedynie stwierdzono ogólnikowo, iż badania zasadności zawieszenia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinny być prowadzone indywidualnie. Tym samym Sąd ten pozostawił bez jakiegokolwiek rozpatrzenia kwestię czy wszystkie, tj. trzy decyzje objęte jednym postanowieniem o ich zawieszeniu, nie wyczerpują przesłanki z przepisu art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a.. Nadto Sąd błędnie sprzeciwił się zastosowaniu wykładni celowościowej, bowiem stanął na formalistycznym stanowisku, iż samo objęcie jednym postępowaniem kilku decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uniemożliwia dokonanie ich wspólnego zawieszenia w przypadku, gdy w każdej decyzji Wójta Gminy L. wskazane są takie same przesłanki merytoryczne uzasadniające dokonanie zawieszeń. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w kwietniu 2005 r. Powiatowemu Ośrodkowi Geodezyjnemu i Kartograficznemu w T. zlecona została (w związku z toczącym się postępowaniem o rozgraniczenie), przez Sąd Rejonowy praca geodezyjna (opinia biegłego), której celem jest m.in. ustalenie przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] obrębu P., a działkami nr [...] i [...] we wsi B. i nr [...] we wsi M., zatem obszaru obejmującego granice związane m.in. z własnością odwołującego się i pozostające w bezpośrednim związku z decyzjami i zaskarżonym orzeczeniem sądu. W ocenie skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie dlatego, że postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne (wskazanie przebiegu granic w postępowaniu sądowym) nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez inny organ (sąd), co dopiero nastąpi. Pozostaje ono w związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Nie sposób podzielić stanowiska, iż w zaskarżonym orzeczeniu nie występuje, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, skoro, w świetle powyższego, warunki takie zachodzą. Bez znaczenia w sprawie, według skarżącego, pozostaje decyzja Wójta Gminy L. z [...], zezwalająca na wycinkę drzew wolnostojących, rosnących w linii brzegowej jeziora, w łącznej ilości 142 sztuki, z terminem realizacji wycinki do [...]. Nie została ona wykonana przez wnioskodawcę. Wydano nową decyzję z [...], na wycięcie 142 drzew. W takim stanie faktycznym kwestia dotyczy nie trzech lecz dwóch decyzji, obejmujących wycinkę drzew przez wnioskodawcę, będącego właścicielem gruntów w P., B. i M.. Wymienione decyzje obejmowały linię brzegową jeziora, gdzie występują zadrzewienia, stanowiące jego własność. Istotnym dla sprawy jest fakt, że na przestrzeni ostatnich lat zmieniły się kontury przylegających do jeziora działek i to w takim stopniu, że w wielu miejscach linia brzegowa Jeziora [...] znajduje się kilka metrów od rzeczywistej granicy geodezyjnej, co wynika z faktu, iż dawniej poziom wody w jeziorze był nawet o kilkadziesiąt centymetrów wyższy. Stąd rozbieżność stanu obecnego w porównaniu ze stanem wcześniejszym. Na kształt i bieg granic wpływ mają zarówno wysokość brzegów, jak i głębokość jeziora, wynosząca przeszło 27 metrów, co sprzyja falowaniu i rozmywaniu brzegów (abrazji). Stąd toczące się przed sądem od szeregu lat postępowanie o rozgraniczenie ma decydujące znaczenie, od którego wyniku zależy ostateczna ocena dokonanych czynności. Skarżący nie podziela oceny sądu, że zaskarżone narusza art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., gdzie sprawą zasadniczą była kwestia wyjaśnienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", rozumianego w sposób, jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdzie przebieg granic określono m.in. protokołem (a nie decyzją). Przepis artykuł 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozwala organowi prowadzącemu postępowanie na jego zawieszenie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, jest to przy tym zagadnienie otwarte tzn. takie, które me było przedtem przesądzone na właściwej drodze. Tak jest właśnie w przedmiotowej sprawie, gdzie zadaniem wstępnym jest określenie stanu prawnego nieruchomości, to jest zasięgu nieruchomości podlegających rozgraniczeniu W celu dokonania oceny stanu prawnego i faktycznego decyzji Wójta Gminy L., dotyczących wycinki drzew nad Jeziorem [...], niezbędne jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości i linii brzegowej jeziora. Bez określenia ich przebiegu (protokół geodety jest tylko środkiem prowadzącym do ustalenia) nie można prawidłowo ocenić dokonanych czynności. Postanowieniem Sadu Rejonowego w T. zlecono pracę geodezyjną, której celem jest ustalenie granic pomiędzy działką nr [...] (obrębu P.) a działkami: nr [...]we wsi B. i nr [...] we wsi M. (nr rejestru sprawy: [...]). Zatem zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ administracji lub sąd, którego rozstrzygnięcie jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji przez organ (wyrok NSA z 11 stycznia 1996, SA/Wr 2022/95). W dniu 7 marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nadesłało do Sądu kserokopię prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w B. Wydział II Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...], z którego uzasadnienia wynika, że działki nr [...] i [...] z działką nr [...] nie mają ustalonej granicy – konieczne jest więc przeprowadzenie co do nich postępowania rozgraniczeniowego. Nadesłano też kopię wniosku R. G. o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Nie wskazano w niej bowiem czy powołane naruszenia prawa są w ocenie wnoszącego tą skargę, naruszeniami prawa procesowego czy też prawa materialnego. Co prawda ze sformułowania zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" wynika, że autor skargi traktuje to naruszenie jako naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tym nie mniej w sposób wyraźny określenie takie powinno zostać sformułowane w skardze. Także zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzucający Sądowi I instancji, że nie wykazał, że uchybienie organów administracji miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania winien wskazywać, że uchybienie Sądu również miało wpływ na wynik sprawy. Wymienione wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być potraktowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu bowiem do rozstrzygnięć o charakterze procesowym podejmowanych przez organy administracji publicznej a takim jest niewątpliwie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, przepisy k.p.a. pełnią de facto taką rolę, jaką w stosunku do rozstrzygnięć merytorycznych spełniają przepisy prawa materialnego. Rozpoznając ten zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że jest on zasadny. Istotą tego przepisu jest przerwanie postępowania administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających D. M. na wycięcie drzew, do czasu rozpoznania przez właściwy organ lub sąd zagadnienia wstępnego. Owo zagadnienie, zwane też kwestią prejudycjalną to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpoznawanej sprawie przed Sądem Rejonowym w T. toczyła się sprawa sygn. akt [...], w przedmiocie przywrócenia granic, w której został dopuszczony dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...],[...] i [...] należącymi do T. i R. G., a działką nr [...] należącą do D. M.. Skoro przedmiotem zawieszonego przez organy administracji postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających D. M., osobie, która zdaniem wnoszących o stwierdzenie nieważności tych decyzji nie była uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem, na wycięcie drzew, to kwestia ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości jest bez wątpienia zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zresztą z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji rozumował inaczej. Zbyt daleko idący jest wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, iż nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie wznowienia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia. Sąd wyprowadza ten wniosek z obowiązywania zasady prawomocności, z której jego zdaniem wynika, że "ostateczne decyzje pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone lub zmienione". Abstrahując już od tego, że przepisy kodeksu, poza art. 269, nie posługują się terminem "decyzja prawomocna", którego przywrócenie jest od lat postulatem doktrynalnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989, nr 10, s. 56 i n.), a więc nie ma w k.p.a. zasady prawomocności, konstrukcja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie daje podstaw do tego, aby nie uznawać zawisłego postępowania w trybie nadzwyczajnym za przesłankę zawieszenia postępowania. W kodeksie obok zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1) sformułowano też zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12). Całkowicie sprzeczne z tą zasadą byłoby takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania spraw z pełną świadomością faktu, iż owo rozstrzygnięcie może zostać wzruszone np. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które, tak jak w rozpoznawanej sprawie ma fundamentalne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zresztą orzecznictwo sądowe w sposób wyraźny nie wiąże rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z koniecznością wydania orzeczeń w trybie zwyczajnym postępowania administracyjnego. W wyroku NSA z 16 maja 2007 r., II OSK 719/06, ONSAiWSA 2008, z 2, poz. 4, przyjęto "Ustalenie czy względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interes Rzeczypospolitej Polskiej wymagają cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach Dz.U. z 2006 r nr 234, poz. 1694), którego posiadanie jest przesłanką nabycia obywatelstwa polskiego przez tego cudzoziemca w postępowaniu prowadzonym na podstawie art 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2000 r. nr 28, poz. 353 ze zm.) stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającą zawieszenie tego postępowania". W wyroku NSA z 31 stycznia 2002 r., I SA 3224/01, LEX nr 81759. przyjęto, iż "zagadnienie zasadności roszczenia o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 1996 r., III ARN 71/95, OSNP 1996, nr 19, poz. 282, stwierdził: "postępowanie o zameldowanie na pobyt stały osoby bliskiej najemcy lokalu mieszkalnego, której właściciel budynku odmówił potwierdzenia uprawnienia do przebywania w tym lokalu – stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – powinno być zawieszone do czasu zakończenia toczącego się postępowania o unieważnienie decyzji przydzielającej przedmiotowy lokal". Tak więc trzeba uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż brak przeprowadzenia badania w odniesieniu do każdej z trzech decyzji (czy być może dwóch – co podniesiono w skardze kasacyjnej) czy orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przywrócenia granic mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym. Skoro była to zasadnicza przyczyna uchylenia zaskarżonego postanowienia, to należy uznać, że tego rodzaju naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.