II SA/Wa 2065/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi X na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. z 2008 r., Nr 4, poz. 38) postanawia -odrzucić skargę- Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 (M. P. Nr 4, poz. 38) odmówił powołania X do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego dla [...] w W. X wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane wyżej postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP obowiązkowi powołania skarżącej do pełnienia urzędu sędziego wbrew wnioskowi Krajowej Rady Sądownictwa, bez jednoczesnego podania uzasadnienia, 2. art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP zasadzie podziału i równowagi władz oraz naruszeniu konstytucyjnej zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz, 3. art. 32 oraz art. 60 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP konstytucyjnemu prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, 4. art. 2 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadzie zaufania obywatela do państwa, 5. art. 7 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie prawa, 6. art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku spełnienia przez "decyzję" wymogów formalnych obligatoryjnych dla decyzji administracyjnej. Podnosząc wymienione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji" polegającej na odmowie powołania skarżącej na urząd sędziego, w całości, wobec braku podstawy prawnej oraz niewykonalności "decyzji" w dniu jej wydania, i która to niewykonalność ma charakter trwały, ewentualnie o stwierdzenie nieważności "decyzji" z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie o uchylenie "decyzji" w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca wnioskowała jednocześnie, aby przed rozstrzygnięciem sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści: czy art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość odmowy powołania osoby na stanowisko sędziego przez Prezydenta pomimo odpowiedniego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; art. 60; art. 32 ; art. 30; art. 2; art. 7; art. 10 ust. 1; art. 173; art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w 2005 r. złożyła wniosek o powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Okręgowego [...]. Jej kandydatura po pozytywnym zaopiniowaniu przez Kolegium właściwego sądu okręgowego a następnie Zgromadzenie Ogólne Sędziów została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa, która pozytywnie rozpatrzyła i oceniła kandydaturę skarżącej na zgłoszone stanowisko. Krajowa Rada Sądownictwa uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. przedstawiła Prezydentowi wniosek o powołanie skarżącej na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego [...] w W. W dniu [...] grudnia 2007 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr [...] w sprawie sporu kompetencyjnego. Pomimo podjęcia tej uchwały Prezydent w dniu 3 stycznia 2008 r. wydał postanowienie nr 1130-1-08 w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 16 stycznia 2008 r., którym odmówił skarżącej powołania na urząd sędziego. We wstępnej części obszernego uzasadnienia skargi skarżąca powołując się na poglądy doktryny stwierdziła, że Prezydent RP spełnia warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej. Jest bowiem wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji regulujące jego wybór. Konstytucja powierza Prezydentowi określone zadania (por. art. 126, 133, 134 Konstytucji) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji). Z tych powodów w ocenie skarżącej uznać trzeba Prezydenta za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawują kontrolę sądy administracyjne. Zdaniem skarżącej mianowanie sędziów przez Prezydenta mieści się w zakresie wykonywania administracji publicznej. Zdaniem skarżącej Prezydent działał w tej sprawie jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, tj. "decyzję", którą w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata, a ponadto akt ten pozostaje w ścisłym związku z prawami i obowiązkami adresata wynikającymi z jego stosunku służbowego. W dalszej części skargi strona skarżąca podaje, że nawet gdyby uznać, że postanowienie Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, mogłaby być poddana kontroli przez sądy administracyjne. Powołując się na postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SAB/Bd 23/04 skarżąca stwierdziła, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została potwierdzona w orzecznictwie. W uzasadnieniu skargi zawarte zostało również obszerne uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady podziału władz. Zarzucono, że w niniejszej sprawie doszło do niedopuszczalnej ingerencji ze strony organu władzy wykonawczej w sferę obsady stanowisk sędziowskich. Skarżąca obszernie uzasadniła również zarzut naruszenia prawa dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz wskazał, że działalność Prezydenta nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. W odniesieniu do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swoją specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Podkreślono, że powoływanie sędziów jest klasyczną prerogatywą Prezydenta, a nominacja sędziów nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego. Prezydent RP podkreślił, że wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji prerogatywy należą do całkowicie autonomicznych, osobistych i w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta i sprzeczne z charakterem prerogatywy jako kompetencji osobistej byłoby poddanie ich kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 446/08 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (SK 16/08). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt SK 16/08 umorzył postępowanie we wskazanej sprawie ze względu na zbędność wydania wyroku. Trybunał wskazał m.in., że przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) został zmieniony na podstawie art. 60 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157) i ma następujące brzmienie: "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, w terminie miesiąca od dnia przesłania tego wniosku". Tym samym dotychczasowe brzmienie zakwestionowanego art. 55 § 1 p.u.s.p. zostało uzupełnione – z dniem 5 maja 2009 r. – o termin, liczony od chwili przesłania przez Krajową Radę Sądownictwa właściwego wniosku, w jakim Prezydent powinien wydać stosowny akt urzędowy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 3 stycznia 2008 r. nr 1130-1-08 o odmowie powołania skarżącej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 4, poz. 38) nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 ppsa). Zaskarżony akt nie został wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej. W doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (v. prof. dr hab. Jerzy Supernat "Pojęcie administracji publicznej" Przegląd Prawa Publicznego nr 12/2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis str. 10,11). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza – jak słusznie zauważa Jan Zimmermann – że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Zdaniem Sądu, kompetencja Prezydenta RP zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 146). Działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania) (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem Jana Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej. Pogląd ten, w odniesieniu do działania Prezydenta RP polegającego na wydaniu aktu o odmowie powołania skarżącej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd nie zgadza się natomiast z twierdzeniem skarżącej, że kognicja sądów administracyjnych nad procesem powoływania sędziów została uznana w orzecznictwie. Przywołane w skardze postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 23/04 dotyczy bowiem wynikającego z art. 164 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) obowiązku wręczenia przez prezesa sądu wybranym przez radę gminy ławnikom zawiadomień o wyborze, odebrania od nich ślubowania i wpisania na listę ławników. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd WSA w Bydgoszczy, że wręczenie ławnikom zawiadomień o wyborze, odebranie ślubowania i wpisanie ich na listę ławników należy do czynności wykonywanych przez prezesa sądu w ramach działalności administracyjnej organu sądu, tj. prezesa sądu. Przyrównanie jednakże – jak czyni to skarżąca – czynności organu sądu, służącej, jak wskazano w orzeczeniu, zapewnieniu sądom odpowiednich warunków wykonywania ich podstawowych zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, do aktu powołania przez Prezydenta RP przedstawionego kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie jest uprawnione. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, fakt iż Prezydent RP jest organem władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 391/2003, Lex nr 169533) nie oznacza, że w zakresie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej, czy też, że wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa. Postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie stanowi realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Tak jak powołanie do pełnienia urzędu jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej, tak i odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego stanowi dyskrecjonalną czynność Prezydenta. Z tego względu, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej zarówno, co do charakteru zaskarżonego postanowienia, jak i możliwości poddania tego aktu kontroli sądu administracyjnego. Wobec uznania, że odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego należy do prerogatyw Prezydenta, który przy wykonywaniu tej kompetencji, nie pełni funkcji administracyjnej, stwierdzić należało, że skarga do sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Akt ten nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.