II GSK 1134/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Zdzisław Sadurski (del.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2238/10 w sprawie ze skargi W. K., M. H. – F.H.U.P. "B." s.c. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2238/10, w sprawie ze skarg W. K. i M. H. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżone decyzje i utrzymane nimi w mocy decyzje organu pierwszej instancji, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] sierpnia 2009 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą. Początkowo stwierdzono, że krajowy transport drogowy rzeczy był wykonywany przez firmę "K." –M. K. W toku postępowania M. K. wyjaśnił, że skontrolowany pojazd użyczył wspólnikom F. H.-U. P. "B." s.c. W związku z tym, wobec spółki cywilnej "B." organ z urzędu wszczął postępowanie w celu ustalenia, czy jej wspólnicy posiadają licencje na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. o numerach [...] i [...] nałożył na W. K. i M. H., wspólników spółki cywilnej "B." kary pieniężne w kwotach po 8.000,00 zł dla każdego z nich za wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy bez licencji. W podstawie prawnej wskazał m.in. art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 i lp. 1.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że wspólnicy spółki cywilnej "B." posiadali wystawione przez Starostę Powiatowego w N. T. zaświadczenie numer [...] o możliwości wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne. Organ ustalił również, że użyczonym od M. K. pojazdem w dniu kontroli kierowała osoba, z którą wspólnicy zawarli umowę cywilnoprawną. W oparciu o powyższe ustalenia, organ stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej "B." nie wykonywali przewozu na potrzeby własne, lecz wykonywali krajowy transport drogowy rzeczy bez wymaganej licencji i dlatego nałożył stosowne kary. Po rozpatrzeniu odwołań, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...] września 2010 r. o numerach: [...] i [...] utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ odwoławczy uznał na podstawie art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) za bezsporne, że kierowca nie był pracownikiem spółki "B.", ponieważ na dzień kontroli łączyła go z tą spółką cywilną umowa cywilnoprawna. Po drugie stwierdzono, że ani obu wspólnikom łącznie, ani każdemu z osobna nie została udzielona licencja na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu transportu drogowego jest działalnością licencjonowaną, więc jej prowadzenie jest uzależnione od posiadania licencji. Licencji takiej wspólnicy nie posiadali. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. obaj wspólnicy F.H.U.P. "B." s.c. wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. W odpowiedziach na skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) połączył sprawy o sygn. akt: VI SA/Wa 2238/10 i VI SA/Wa 2269/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalej poprowadził pod sygn. akt VI SA/Wa 2238/10. Sąd pierwszej instancji działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 i art. 205 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzje poprzedzające, stwierdził ich niewykonalność i zasądził koszty postępowania. Skarga została uwzględniona z innych przyczyn niż wskazane w jej treści, ponieważ Sąd stwierdził, że ustalenia jednej kontroli stały się podstawą wszczęcia dwóch spraw administracyjnych w stosunku do każdego ze wspólników spółki cywilnej "B.". Taka praktyka organów doprowadziła do naruszenia art. 92 ust. 2 u.t.d. Stosownie do art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000,00 zł w odniesieniu do kontroli drogowej. Niewątpliwie w dniu [...] sierpnia 2009 r. doszło do kontroli drogowej. Ustalenia tej kontroli doprowadziły do nałożenia na skarżących kar pieniężnych w wysokości po 8.000,00 zł dla każdego z nich za brak licencji. W sumie zatem w oparciu o jedną kontrolę z [...] sierpnia 2009 r. wymierzono karę pieniężną w kwocie 16.000,00 zł. Tym samym górna granica kary z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. została przekroczona. Zdaniem Sądu na gruncie art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. sprawą administracyjna jest sprawa dotycząca wszystkich naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli drogowej. Taka sprawa powinna być załatwiona jedną decyzja administracyjną, określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, wymierzone w granicach określonych w art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 u.t.d. Ta zasada odnosi się również do wspólników spółki cywilnej. Mimo więc, że są traktowani jako odrębni przedsiębiorcy w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej i każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, te kary wiążą się z jedną kontrolą i dlatego nie mogą przekraczać wspomnianych limitów (art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 u.t.d.). Odnosząc się do kwestii braku licencji u obu wspólników spółki cywilnej Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro obowiązek posiadania tej licencji obejmuje każdego ze wspólników indywidualnie, a w wyniku kontroli (drogowej bądź przedsiębiorstwa) ustalono brak takich licencji, to w drodze wyjątku dopuszczalne jest nałożenie na każdego ze wspólników kary po 8.000,00 zł zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika do tej ustawy. Jednakże, stosownie do wspominanej wyżej zasady, tego rodzaju naruszenia prawa muszą być wymienione w decyzji. W konsekwencji organ powinien w ramach jednej kontroli wydać jedną decyzję administracyjną, której adresatami będą wymienieni z imienia i nazwiska wspólnicy spółki cywilnej. Decyzję doręcza się każdemu wspólnikowi. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że sytuacja prawna spółki cywilnej w sprawach gospodarczych z dziedziny transportu drogowego wynika m.in. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) Przedsiębiorcą nie jest więc spółka cywilna, lecz jej poszczególni wspólnicy. Spółka cywilna nie jest zatem stroną w postępowaniu administracyjnym i nie ma zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wymienione uprawnienia przysługują wspólnikom jako przedsiębiorcom, a nie spółce. Formułując wskazania odnośnie dalszego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny polecił organom wziąć pod uwagę wyżej przedstawione rozważania i podjąć działania mające na celu ograniczenie nałożonej kary pieniężnej stosownie do art. 92 ust. 2 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości. Domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez błędne uznanie, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, ustalenia jednej kontroli stały się podstawą wszczęcia dwóch spraw administracyjnych w stosunku do każdego z osobna wspólnika spółki cywilnej F.H.U.P. "B.". Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że licencja na wykonywanie transportu drogowego uzyskana tylko przez jednego wspólnika, nie uprawnia pozostałych do wykonywania transportu drogowego. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników spółki cywilnej z osobna a nie spółka, więc licencję powinien posiadać każdy wspólnik. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Należy przede wszystkim podkreślić, że skarga kasacyjna nie została uwzględniona tylko dlatego, że jej zarzuty nie zostały właściwie sformułowane. Ograniczają się do drugiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i są skierowane wyłącznie przeciwko stanowisku Sądu, że sprawa o naruszenia przepisów o transporcie drogowym stwierdzone podczas jednej kontroli samochodu, którym wykonywali przewóz drogowy wspólnicy spółki cywilnej, jest jedną sprawą administracyjną, która powinna być rozstrzygnięta jedną decyzją administracyjną. Wnoszący skargę kasacyjną poszukuje uzasadnienia dla swoich zarzutów w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, w której Sąd zajął stanowisko, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników. Skarżący kasacyjnie wywodzi z tego, że skoro przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników z osobna, to każdy z nich z osobna odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów prawa, a zatem każdy z nich podlega odrębnie ukaraniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący skargę kasacyjną wyprowadził ze wspomnianej uchwały NSA z 15 października 2008 r. całkowicie błędne wnioski. Stanowisko NSA co do tego, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której jest wykonywany transport drogowy, musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu, wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie. Uznania, że skoro każdy z nich musi posiadać odrębną licencję, to w istocie każdy ze wspólników z osobna wykonuje transport drogowy. W konsekwencji każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu. Warto mieć na uwadze, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wyznaczonymi treścią jej zarzutów nie może wypowiedzieć się w tej sprawie co do dalszych konsekwencji zajętego stanowiska. Organy (i ewentualnie później Sąd pierwszej instancji) powinny je jednak rozważyć i wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując tę sprawę. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.