I OSK 1150/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 603/10 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od G. B. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekając na skutek skargi G. B., uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania G. B. - starszemu inspektorowi działu kwatermistrzowskiego Zakładu Karnego w S. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podniósł, że funkcjonariusz nie spełniał przesłanki warunkującej przyznanie równoważnika z tytułu braku mieszkania, określonej w dyspozycji art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż - jako współwłaściciel domu, zgodnie z art. 195 k.c., posiadał prawo do całej jego powierzchni w sposób niepodzielny a zatem miał prawo do powierzchni mieszkalnej wynoszącej [...] m2, czyli do powierzchni większej niż przysługujące mu [...] m2. Na wyżej przedstawioną decyzję, G. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc w niej zarzut naruszenia art. 178 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię, odbiegającą od wykładni celowościowej całego rozdziału 18 przedmiotowego aktu prawnego. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. wnosił o jej oddalenie. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) dalej w skrócie: "P.p.s.a." - zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż powołane w skardze. Sąd ustalił, że wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego wpłynął w tej sprawie do organu w dniu [...] sierpnia 2010 r. W dniu następnym zaś, to jest w dniu [...] sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523). W myśl przy tym art. 268 § 1 tej ustawy, sprawy ze stosunku służbowego określone, w art. 217 ust. 2, prowadzone na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy są prowadzone na podstawie ustawy nowej. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ błędnie powołał w podstawie prawnej swojej decyzji art. 268 ust. 2 w/w ustawy z 2010 r., bowiem przepis ten stanowi, że postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie jej przepisów. Przepis ten jednak, jak wynika z jego brzmienia, będzie miał zastosowanie, ale dopiero w postępowaniu, którego przedmiotem będzie weryfikacja decyzji wydanych na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała. Sąd Wojewódzki podkreślił też, że przyjęta przez ustawodawcę systematyka ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej spowodowała, że przepisy dotyczące uprawnień funkcjonariusza do równoważnika z tytułu braku mieszkania znalazły się w dwóch jej rozdziałach tj. Rozdziale 18 "Mieszkania funkcjonariuszy" i Rozdziale 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Ponadto, ustawodawca wskazał wprost sprawy, których załatwienie ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przytaczając i analizując treść przepisów: art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1, art. 190 art. 217 ust. 1 i 2, art. 218 i 219 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej Sąd Wojewódzki uznał, że sprawa o przyznanie funkcjonariuszowi tej Służby równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest sprawą ze stosunku służbowego, którą rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Sąd zauważył również, że wprawdzie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania ( Dz. U. Nr 137, poz. 920), przewidywał w tym przypadku wydanie decyzji administracyjnej to należało przyjąć, że organ wydający akt rangi podustawowej powołał się w nim na formę rozstrzygnięcia sprawy równoważnika z tytułu braku mieszkania, która nie była zgodna z formą przyjętą w ustawie. Mając zatem na uwadze art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd Wojewódzki odmówił zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej to jest § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania. W tych warunkach – zdaniem Sądu pierwszej instancji - należało zatem stwierdzić, że oba orzekające w sprawie organy zastosowały błędną formę jej załatwienia, gdyż wydały decyzję administracyjną zawierającą pouczenie dla skarżącego o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, choć sąd administracyjny nie był właściwy do rozpoznania sporu powstałego na tle stosowania art. 178 cytowanej ustawy, to w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, właściwość sądu administracyjnego – wg Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - nie została jednak wyłączona ( art. 3 § 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w postaci błędnej wykładni art. 218 ust. 1 i art. 219 ust.l i 2 oraz przepisów rozdziału 18 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" a w szczególności art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podnosił, że instytucja równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania obejmuje zarówno kwestię jego przyznania, jak i ewentualnego późniejszego jego zwrotu. Natomiast zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania następuje już w drodze decyzji administracyjnej (art. 181 ust. 1 ustawy). Tym samym zatem – zdaniem skarżącego kasacyjnie - pomimo zapisu zawartego w art. 220 omawianej ustawy - kwestia równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, określonego w art. 178, jest kwestią administracyjnoprawną, bowiem nie sposób uznać właściwości sądu pracy w kwestii sporu, co do przyznania tego równoważnika, zaś sądu administracyjnego w kwestii sporu, co do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Odwołując się do domniemania zupełności regulacji stosunków objętych daną pragmatyką, brak było – wg autora skargi kasacyjnej - podstaw do konstruowania tego rodzaju odesłania w innych sprawach, które winny podlegać wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego. Wywodzono też, że - wbrew twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego - przepisy nowej ustawy o Służbie Więziennej, dotyczące uprawnień funkcjonariusza do równoważnika z tytułu braku mieszkania znalazły się w jedynie w Rozdziale 18 " Mieszkania funkcjonariuszy", zaś Rozdziału 20 "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" nie sposób powiązać z tą instytucją. Wprawdzie przepisy rozdziału 18 ustawy, regulujące uprawnienia funkcjonariuszy w sprawie przyznania lub odmowy przyznania równoważników pieniężnych z tytułu braku mieszkania (art. 178 - 180), za remont lokalu mieszkalnego lub domu ( art. 182 ust 1 - 5), przyznanie zwrotu kosztów dojazdu (art. 183), przyznania pomocy finansowej (art. 184 - 186), nie regulują formy załatwiania tych spraw, to jednak w przypadku przyznania lub odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz zwrotu tej pomocy, formę załatwienia tych spraw regulują akty wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986). Jednocześnie w art. 192 ustawy mówi, że "Decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów niniejszego rozdziału (18-ego) wydają następujące organy ". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku wystąpiły. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej. Tego rodzaju zaś sytuacja ma miejsce nie tylko, gdy – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych przewidzianym w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., ale także w przypadku spraw wyłączonych z właściwości tych sądów ( art. 5 P.p.s.a.) oraz spraw objętych właściwością sądów powszechnych ( vide: R. Hauser i M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 312; A.Kabat Komentarz do art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – LEX 2011, oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" 2004 r. str. 115). Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy należy stwierdzić, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. W rozdziale poświęconym kwestiom mieszkaniom (Rozdział 18 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy") w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą przy tym wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego ( art. 172 ), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania ( art. 181 ust. 1 ), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ( art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej ( art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej Służby świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. Podkreślenia też wymaga, że bez wpływu na regulację ustawową pozostaje fakt, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania został zawarty zapis, iż wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. Akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie był wiążący dla Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a., gdyż wniesienie do sądu administracyjnego skargi, która była niedopuszczalna, nastąpiło na skutek wadliwego pouczenia strony przez organ.