II SA/Wr 702/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. postanawia odrzucić skargę. W dniu [...]r. Wójt Gminy O. powołując się na przepis 40 ust.3 w związku z art.41 ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.. Zarządzeniem tym w związku z dużym poborem wody z sieci wodociągowej na terenie Gminy O., spowodowanym długotrwałym brakiem opadów atmosferycznych, wprowadzono zakaz używania wody do celów innych niż socjalno-bytowe, "zwłaszcza podlewania ogródków, terenów zielonych i nawadniania gruntów, napełniania basenów, oczek wodnych, opryskiwaczy rolniczych i cystern używanych w budownictwie, mycia samochodów itp." Obszarem zakazu zostały objęte następujące miejscowości: B., B., B.W., C., D., G.G., J., J., K., P., L.P., N., O.L., O., P., S., S., S., W., W., Z.. Zobowiązano wszystkich mieszkańców, zakłady pracy i instytucje z terenu Gminy O. do oszczędnego i racjonalnego korzystania z wody pitnej. Nieprzestrzeganie zakazu obwarowano sankcją odpowiedzialności przewidzianą w przepisach szczególnych. W § 4 zarządzenia stwierdzono, że zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji Rady Gminy. W dniu [...]r. Rada Gminy O. powołując się na przepis art.41 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy O. sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., Nr [...], Wojewoda D. stwierdził nieważność w/w uchwały Rada Gminy O. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy O. sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia, organ nadzoru podkreślił, że akt rady gminy zatwierdzający bądź odmawiający zatwierdzenia wydanego zarządzenia porządkowego, posiada cechy aktu powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego. Niezbędnym jest aby akt organu stanowiącego gminy, który determinuje byt prawny wydanego przez wójta zarządzenia porządkowego - aktu prawa miejscowego posiadał taki sam charakter prawny. Rada Gminy O., podejmując uchwałę w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Wójta Gminy O. nr [...] określiła w § 3 uchwały moment wejścia jej w życie, pomijając skierowanie do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co jest koniecznym warunkiem wejścia w życie uchwały tego rodzaju. Niedopełnienie tego warunku stanowi istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ponadto organ nadzoru wskazał na inny aspekt naruszenia prawa przez w/w uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] roku nr [...]. W ocenie tegoż organu, Rada Gminy O. bezpodstawnie zatwierdziła zarządzenie Wójta Gminy O. nr [...] Wójta Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O., jako, że nie zostały spełnione jednocześnie obie przesłanki warunkujące wydanie przepisów porządkowych o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze jedynym organem, który jest uprawniony do ograniczenia poboru wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zmianami) może on wprowadzić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód albo do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może. Żaden inny przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zawiera postanowień w zakresie możliwości ograniczenia poboru wody. Po drugie w omawianym przypadku nie istniały zdaniem organu nadzoru okoliczności dające podstawę do wydania przepisów porządkowych. Na pytanie organu nadzoru odnośnie istnienia obiektywnych przesłanek stanowiących podstawę do zatwierdzonego zarządzenia Przewodnicząca Rady Gminy O. wyjaśniła, że utrzymanie w mocy zarządzenia podyktowane jest spadkami ciśnienia w sieci wodociągowej, w okresie zwiększonych poborów i koniecznością utrzymania dostaw wody do odbiorców, podkreślając, że obecnie prowadzone są prace budowlane związane z przebudową stacji uzdatniania wody oraz części wodociągu. Zdaniem organu nadzoru, powyższe okoliczności nie stanowią realnego zagrożenia dla dóbr chronionych prawem, uzasadniającego wydanie przepisów porządkowych. W kwestii rzeczonych okoliczności organ odwołał się do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r.,Nr123, poz. 858 ze zm.) wedle którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Niskie ciśnie wody i wynikające z tego braki w dostawach wody stanowią problem, który pozostaje w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wady technologiczne sieci wodociągowej nie mogą stanowić podstawy do wydania przepisów porządkowych. Pismem z dnia 27 października 2010r. Wojewoda D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O., wnosząc o stwierdzenie nieważności tegoż zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wskazał, że z analizy wskazanych w podstawie prawnej zarządzenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że aby wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych muszą wystąpić jednocześnie dwie przesłanki. Wedle pierwszej materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Wedle drugiej wprowadzenie określanych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tak przyjętą interpretacją organ nadzoru stwierdził, że nie było podstaw do wydania przez Wójta Gmina O. zarządzenia w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.. Nie zostały bowiem spełnione jednocześnie obie przesłanki warunkujące wydanie przepisów porządkowych o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przedstawione przez Zastępcę Wójta przesłanki wprowadzenia przepisów porządkowych w żadnym stopniu nie odpowiadają dyspozycji wskazanego przepisu. Nie można zgodzić się z argumentacją że spadki ciśnienia wody spowodowane zwiększonym poborem oraz uszkodzeniem zbiornika w stacji uzdatniania wody i prowadzenie w związku z tym prac budowlanych stanowią bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia obywateli albo, że grożą zakłóceniem porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z istoty przepisów porządkowych (policyjnych) wynika, że stanowią one regulację o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Wydaje się je w sytuacjach realnego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację nieprzewidzianą bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru i na tyle oczywistą że podjęcie odpowiednich działań jest nieodzowne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa. W kwestii rzeczonych okoliczności organ wskazał przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., Nr123, poz.858 ze zm.) wedle którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Niskie ciśnie wody i wynikające z tego braki w dostawach wody stanowią problem, który pozostaje w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To ono jest odpowiedzialne za dostarczanie wody odpowiedniej jakości i pod odpowiednim ciśnieniem. Wady technologiczne sieci wodociągowej nie mogą stanowić podstawy do wydania przepisów porządkowych. Mając powyższe na względzie organ nadzoru wniósł jak na wstępie. Wójt Gminy O. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że organ nadzoru prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.. Z dniem doręczenia w/w rozstrzygnięcia nadzorczego (15 października 2010r.), wstrzymane zostało na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wykonanie uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. W konsekwencji, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżone zarządzenie Wójta Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. utraciło moc obowiązującą. Domaganie się przez organa nadzoru stwierdzenia przez Sąd nieważności aktu prawnego, który utracił moc obowiązującą jest zdaniem Wójta Gminy pozbawione znaczenia prawnego, dlatego wniósł jak na wstępie. W piśmie z dnia 3 lutego 2011r. Wojewoda D. ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podkreślił, że gdyby przyjąć, że w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] zatwierdzającej zarządzenie nr [...], utraciło ono moc obowiązującą, to w okresie do utraty przez niego mocy obowiązującej czyli do dnia 7 września 2010 roku, mogło ono wywołać określone skutki prawne. Dlatego też - skarga ma na celu wyeliminowanie skutków sprzecznego z prawem aktu normatywnego i jakim jest zarządzenie nr [...], od chwili jego podjęcia. W dalszej części tegoż pisma Wojewoda wskazał, że orzeczenia organu nadzoru nad aktami prawnymi jednostek samorządu terytorialnego mają charakter deklaratoryjny i tym samym działają wstecz (ex tunc), powodując nieważność tych aktów od momentu ich podjęcia. Tym samym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego służy eliminacji skutków prawnych wywołanych wejściem wadliwego aktu w życie. Strona skarżąca podziela dominujący w nauce prawa administracyjnego pogląd, nakazujący przyjąć, że odstąpienie od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wobec aktu już zmienionego bądź uchylonego będzie uzasadnione tylko wtedy, gdy uchwała lub zarządzenie nie mogą być stosowane do oceny stanów faktycznych, jakie wystąpiły w okresie poprzedzającym ich uchylenie lub zmianę. Oznacza to, że tylko uchylenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały lub zarządzenia z mocą ex tunc czyni wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bezprzedmiotowym (tak: B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" Samorząd Terytorialny 1997 nr 4. s. 32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1996 r. s. akt SA/Gdl265/95). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której organ samorządowy uniemożliwiłby wyeliminowanie z obrotu prawnego skutków prawnych podjętego aktu, przez jego uchylenie z mocą ex nunc (jak zauważa P. Chmielnicki: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce" Warszawa 2006r., s. 88). W istocie taka sytuacja wystąpić może w rozpatrywanym przypadku - oddalenie skargi będzie sankcjonować, niewątpliwie niezgodne z prawem, wprowadzenie obowiązków i odpowiedzialności w tym zakresie. Fakt, że Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] zatwierdzającej zarządzenie nr [...], nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi. Należy ją bowiem ocenić na płaszczyźnie skutków prawnych wywołanych samym zarządzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem. Zasadą jest w myśl art.40 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zwaną dalej u.s.g /Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, że to rada gminy uprawniona jest do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustawodawca wprawdzie dopuszcza możliwość wydania przepisów porządkowych przez wójta w formie zarządzenia, jednakże może mieć to miejsce jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki / art.41 ust.2 u.s.g./ i z zastrzeżeniem, że takie zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy, a odmowa zatwierdzenia bądź nieprzedstawienie do zatwierdzenia na najbliższej sesji powoduje utratę mocy obowiązującej zarządzenia / art.41 ust.2 u.s.g./. Niesporne jest w niniejszej sprawię, że Rada Gminy O. powołując się na przepis art.41 ust.3 u.s.g. - podjęła w dniu [...]r. uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego Wójta Gminy O. z dnia [...]r., Nr [...] sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O.. Również niesporne jest w sprawie, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., Nr [...], Wojewoda D. stwierdził nieważność w/w uchwały Rada Gminy O. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy O. z dnia [...]r. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. i który to akt nadzoru nie był skarżony przez Radę Gminy O.. Skoro tak, to powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze spowodowało nie tylko utratę mocy obowiązującej opisanej wyżej uchwały Rada Gminy O. z dnia [...]r. Nr [...] od dnia jej podjęcia, lecz także z tą samą datą przestało obowiązywać zarządzenia porządkowe Nr [...] Wójta Gminy O. w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O. – wobec braku skutecznego zatwierdzenia na sesji Rady Gminy /art.41 ust.3 u.s.g., por. wyrok NSA o.z. we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 1992r., sygn. akt S.A./Wr 1306/92, publik. ONSA 1993, Nr 2, poz.56/. W tej sytuacji istotną okolicznością jest to, że skarga Wojewody D. na opisane wyżej zarządzenie porządkowe Wójta Gminy O. z dnia [...]r., Nr [...], wniesiona zostało do tut. Sądu w dniu 29 października 2010r., czyli niewątpliwie po wydaniu przez tenże sam organ przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to tyle, że w chwili wnoszenia w niniejszej sprawie skargi na wymienione zarządzenie porządkowe Wójta Gminy O. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie ograniczenia poboru wody na terenie Gminy O., zarządzenie to już nie funkcjonowało w obrocie prawnym na skutek wydania w/w rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeżeli tak, to w niniejszej sprawie ma miejsce niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, a o której to niedopuszczalności stanowi art.58 § 1 pkt.6 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Podkreślić przy tym należy, że stanowisko to zbieżne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "Niedopuszczalność skargi z "innych przyczyn" zachodzi między innymi w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się niedopuszczalne, bo nie będzie czego kontrolować." /por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2010r., sygn.akt II OSK 2032/09, publik.LEX nr 578107/. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd nie może podzielić argumentacji strony skarżącej, że za stwierdzeniem nieważności skarżonego zarządzenia porządkowego przemawia to, iż zarządzenie to obowiązywało do podjęcia w dniu [...]r. uchwały Rada Gminy O. Nr [...]. Skoro zaś w rozpatrywanej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, to wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt. 6 w związku z art.58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych to zatem względów, Sąd orzekł jak na wstępie. H.B.23.03.2011r.