I OSK 1016/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kielcach z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 773/10 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kielcach z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. N. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 773/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] września 2010 r. o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont lub odbudowę zniszczonego w wyniku powodzi w maju 2010 r. budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. – w wysokości 8.850,00 zł – z jednoczesnym zobowiązaniem strony do wykonania prac remontowych i ostatecznego rozliczenia z przyznanego zasiłku w terminie do dnia 29 października 2010 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku celowego i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. N. pomocy w postaci zasiłku celowego na remont lub odbudowę w/w budynku mieszkalnego w wysokości 8.850,29 zł, w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że A. N. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie mu pomocy powyżej 20 tys. do 100 tys. zł z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M., zniszczonego w wyniku powodzi w maju 2010 r. Organ I instancji, orzekając o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 8.850,00 zł oparł się na ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz wycenie kosztów remontu budynku wynikającego z wystąpienia lokalnego podtopienia. Podkreślono przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego stwierdzając, że jego obecny stan techniczny spowodowany jest brakiem należytego użytkowania oraz nieprzeprowadzaniem bieżących remontów, a uszkodzenia w obiekcie nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia z 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, stwierdzając potrzebę reformacji zaskarżonej decyzji, wskazało, że wycena kosztów remontu przedmiotowego obiektu opiewa na 8.850,29 zł. Tymczasem organ I instancji orzekł o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont lub odbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w kwocie 8.850,00 zł, a więc o 29 groszy mniejszej niż szacowane koszty remontu – co spowodowało konieczność uchylenia w tej części decyzji i orzeczenia w to miejsce o przyznaniu stronie zasiłku celowego w kwocie 8.850,29 zł. Odnosząc się do wysokości tego świadczenia – zbyt niskiego zdaniem odwołującego się – Kolegium podkreśliło, że przyznana pomoc nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych w danym budynku mieszkalnym. Powołano się przy tym na ustalenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku, z którego wynika, że powstałe w nim uszkodzenia nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia, jakie miały miejsce w 2010 r. Podtopienie i zalanie pomieszczeń wodą, jakie miało wówczas miejsce, jedynie utrwaliło i przyśpieszyło rozwój zagrzybienia. Wynika to z faktu, że początki rozwoju zagrzybienia określono w ekspertyzie na okres kilkunastoletni – podczas wystąpienia powodzi w 1997 r. Ponadto biegły określił obecny stan zużycia obiektu na 85 %. Z tego też względu w kosztorysie budowlanym nie uwzględniono kosztów naprawy wynikających z zaniedbań wynikających z braku bieżącego remontu i należytego utrzymania obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. N. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie błędnej wykładni zdarzenia losowego, również w związku z decyzją premiera rządu dotyczącą udzielania pomocy pieniężnej powodzianom z 2010 r. oraz naruszenie prawa procesowego, to jest art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak należytej, krytycznej oceny dowodu – opinii biegłego w zakresie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego dotkniętego podtopieniami powodzi z 1997 r. i z 2010 r. Zdaniem skarżącego organ administracji winien dokonać oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi zakres rzeczowy szkód, ich wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu budynku. Strona stwierdziła, że zarówno powódź z 1997 r. jak i 2010 r. to zdarzenia o charakterze losowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w związku z powodzią, jaka miała miejsce na przełomie kwietnia i maja 2010 r. w Polsce m. in. na niektórych terenach województwa świętokrzyskiego premier rządu podjął decyzję i ogłosił ją w mediach, że ze środków budżetu państwa będzie udzielana pomoc pieniężna powodzianom, w kwotach do: 6.000 zł, 20.000 zł i 100.000 zł, a pomoc tą będą realizowały ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 nr 175, poz. 1362 ze zm), zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). A. N. wystąpił o udzielenie mu pomocy w wysokości 100 tys. zł, wskazując, że "remont lub odbudowa budynku mieszkalnego, który został zniszczony w wyniku powodzi w maju 2010 r. przekroczy kwotę 20 000 zł. W celu weryfikacji wartości wskazanych przez stronę organ I instancji zlecił opracowanie ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz kosztorysu remontu, który miał polegać na naprawieniu szkód wyrządzonych przez powódź z 2010 r. Ze sporządzonej ekspertyzy wynika, że "ściany zewnętrzne i wewnętrzne do wysokości 1 – 1,20 m wykazują zaawansowany rozwój korozji biologicznej – zagrzybienia". Ponadto stwierdzono, że "obiekt znajduje się w terenie narażonym na podtopienia wodami rzeki Wisły. Obecny stan budynku spowodowany jest brakiem należytego użytkowania (...) brakiem przeprowadzania remontów bieżących. Uszkodzenia powstałe w obiekcie nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia 2010 r. Proces rozwoju korozji biologicznej jest procesem długotrwałym – kilkuletnim. Podtopienie i zalanie pomieszczeń wodą utrwaliło i przyśpieszyło rozwój zagrzybienia. Początki rozwoju zagrzybienia określa się na okres kilkunastoletni, podczas wystąpienia powodzi w okresie poprzednim tj. 1997 r.". Łączne koszty w/w remontu zostały oszacowane na 8.850,29 zł brutto. Jednocześnie biegły określił stopień zużycia budynku na 85 % i wyraził pogląd, że "biorąc pod uwagę koszty remontu uzasadnionym jest dokonanie rozbiórki i wykonanie odbudowy obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną" (k. 16). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydane w niniejszej sprawie ekspertyza oraz kosztorys niewątpliwie wymagały wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa. Tym samym należy je potraktować, jako środki dowodowe mające walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., co oznacza, że bez nich lub sprzecznie z nimi organ nie może dokonywać ustalenia wysokości wyrządzonej przez powódź z 2010 r. szkody, w oparciu o której wielkość przyznawany jest odpowiedni zasiłek celowy. Sąd uznał, że ekspertyza i kosztorys zostały sporządzone w sposób spójny, logiczny i wiarygodny przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w związku, z czym organ odwoławczy prawidłowo oparł się na ich treści. Dodatkowo, zdaniem Sądu, wiarygodność przedmiotowej ekspertyzy potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której uzasadnieniu zostały w całości podzielone ustalenia eksperta, co do przyczyn złego stanu technicznego budynku. W związku z niszczycielską siłą powodzi z 2010 r. doszło – już po ogłoszeniu powołanej wyżej decyzji premiera – do uchwalenia ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. (Dz. U. nr 123, poz. 835), której tytuł następnie zmieniono na ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Z przepisu art. 35 tej ustawy wynika uprawnienie Ministra Finansów do utworzenia w 2010r. rezerwy celowej z przeznaczeniem na sfinansowanie usuwania skutków powodzi, o jakiej mowa w tytule ustawy oraz udzielanie jednostkom samorządu terytorialnego poszkodowanym na skutek tej powodzi dotacji przeznaczonej na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi. Sąd pierwszej instancji uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organy pomocy społecznej, związane treścią wniosku A. N., jak również ograniczone, co do celu wydatkowania udzielonej dotacji – dotyczących wyłącznie usuwania skutków powodzi z 2010 r. – nie mogły orzec o przyznaniu zasiłku celowego, który w jakiejkolwiek części byłby związany z pokryciem szkód wyrządzonych przez powódź z 1997 r. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. N. podniósł zarzut:. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to jest: - art. 3 ust. 3 i 4, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 98, art. 102 ust. 1 art.106 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) w tym również wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010 r., w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom i rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 roku; a także: 2) Naruszenie przepisów o postępowaniu, mające wpływ na wyrok sprawy, a to: - art. 74 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej krytycznej oceny dowodu, to jest opinii biegłego W. O. w zakresie oceny stanu technicznego budynku, dotkniętego podtopieniami powodzi z 1997 r., jak też roku 2010. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podnosi, że rolą kontroli sądowej jest ocena czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organ przekroczony, wskazując jednocześnie, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność, to nie nakazuje mu spełnienie każdego żądania obywatela. W przedmiotowej sprawie sąd administracyjny nie wykonał swej funkcji oceny instytucji uznania administracyjnego ani w zakresie minimalnym, ani maksymalnym. Jeżeli przyjąć, że udzielona pomoc ma służyć odbudowaniu budynku mieszkalnego, to jej wysokość jest niewystarczająca dla realizacji tego celu, zaś to nie może i nie jest przedmiotem uznania administracyjnego, gdyż organ ten nie ma prawa uznać, że przyznana pomoc odpowiada podstawom prawnym jej przyznania. Zdaniem strony skarżącej pomoc społeczna nie jest odszkodowaniem w sensie cywilnoprawnym, która ma na celu odtworzenie stanu sprzed powstania szkody, lecz ma na celu osiągnięcie stanu do godnego życia poszkodowanych; oznacza to, że przyjęcie stanu klęski żywiołowej, jako przyczyny udzielenia pomocy, nie nakazuje organowi działania tylko w zakresie odtworzenia wcześniej istniejącego stanu rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) zasiłek celowy, w wyjątkowych przypadkach, może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Norma zawarta w tym przepisie jest tak skonstruowana, że nie wiąże podmiotu orzekającego dając mu jedynie możliwość pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r. w wysokości 8.850,29 zł. Na taką kwotę oszacowano poniesione przez skarżącego szkody, na których pokrycie przewidziano dotacje ze Skarbu Państwa udzielane jednostkom samorządu terytorialnego. Organ, orzekając o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 8.850,29 zł oparł się na ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz wycenie kosztów remontu budynku wynikającego z wystąpienia lokalnego podtopienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Sąd pierwszej instancji nie ocenił bowiem należycie wartości dowodowej materiału aktowego. Skarżącemu przyznano zasiłek celowy na remont budynku mieszkalnego zniszczonego w wyniku powodzi, tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (k. 35) zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego stwierdzając, że jego obecny stan techniczny spowodowany jest brakiem należytego użytkowania oraz nieprzeprowadzaniem bieżących remontów. Także z opinii eksperta inż. W. O. wynika, że budynek jest zużyty w 85 %. Ekspert wprost wyraził pogląd, że: "biorąc pod uwagę koszty remontu uzasadnionym jest dokonanie rozbiórki i wykonanie odbudowy obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną". Skoro decyzja uznaniowa, oparta na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, łączy się z wartościowaniem okoliczności sprawy to należy te okoliczności wnikliwie ocenić. Sąd pierwszej instancji natomiast, podzielając w całości stanowisko organów administracji, bezkrytycznie uznał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i prawidłowo przyznano skarżącemu zasiłek celowy na remont zdegradowanego w 85 % budynku mieszkalnego, którego użytkowania zakazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych naruszało art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową zgromadzonego materiału aktowego. W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym niewątpliwie naruszono przepisy postępowania. Uszło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, że organy administracji nie dokonały obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób uniemożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że dokonując kontroli legalności, sąd nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt I FSK 1904/07, niepubl.). Ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oceni stan faktyczny sprawy mając na względzie powyższe rozważania. Sąd ustosunkuje się raz jeszcze do stanowiska i argumentacji skarżącego, że organ administracji winien dokonać oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi m. in. wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu budynku. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść postanowień art. 203 pkt 1 P.p.s.a.