II SA/Kr 19/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 marca 2008 r., nr XXXVI/464/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni–Krzesławice" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Kr 19/11 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12 marca 2008 r. Uchwałę Nr XXXVI/464/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni - Krzesławice" (cyt. dalej jako plan). W dniu 3 grudnia 2010 r. Wojewoda Małopolski wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo o stwierdzenie nieważności detalicznie wyliczonych części § 6, § 9, § 10, § 12, § 15, § 16, § 18, § 23, § 24, § 25, § 26, § 29, § 33 o raz w zakresie rysunku planu w zakresie terenów: MN3, MW1, U/MW, U1, U2, U7, U8, US.t. W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako ustawa) w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z uwagi na brak zgodności z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego M. Krakowa (cyt. dalej jako Studium). Napisano dalej, że w trakcie procedowania uchwały, dokonano szeregu zmian planu miejscowego w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu, przy jednoczesnym braku powtórzenia czynności proceduralnych w niezbędnym zakresie. Zmiany te wprowadzane były przez organ planistyczny na skutek uwzględnienia uwag wnoszonych po etapie wyłożenia do publicznego wglądu, a także na podstawie poprawki wniesionej przez radnego. Projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 czerwca 2007 r. do 13 lipca 2007 r. Zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu, są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu, że nie jest . możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej, tak by zakres pozostawionych zapisów planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych (tzn. nie wymienionych powyżej) terenów. W dalszym ciągu skargi przyjęto metodę referatu, polegającą na przywoływaniu poszczególnych zapisów planu z przyporządkowaniem im różnic w porównaniu z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu, z jednoczesnym podaniem informacji, czy strona skarżąca w oparciu o posiadane dokumenty ustaliła, na jakim etapie procedury planistycznej doszło do zmian w treści przedmiotowego planu miejscowego i z podkreśleniem, iż nie została ponownie przeprowadzona konieczna procedura planistyczna oraz wskazaniem, jak dane poszczególne uchybienie mogłoby wpływać na ważność kwestionowanego planu. Stwierdzono, że dokonanie porównania rysunków - planu uchwalonego i projektu planu wyłożonego pozwala stwierdzić, iż część terenów objętych planem, ma inne przeznaczenie, aniżeli przeznaczenie określone w projekcie planu. Część wstępną tego zestawienia zakończono stwierdzeniem, że naruszenia procedury odnoszą się do części tekstowej i graficznej terenów MW.1, U.7 i U.8, U.2, U/MW, U.l, MN.3, natomiast naruszenie zasad sporządzania uchwały w zakresie braku jej zgodności z zapisami Studium w odniesieniu do terenów US.t, a także MW.1. Zmiany, jakich dokonał organ planistyczny zostały wprowadzone przez: zarządzenie Nr 1755/2007 r. z dnia 17 sierpnia 2007 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarządzenie Nr 372/2008 z dnia 22 lutego 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu, i przez zarządzenie Nr 484/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia planu. Wszystkie te zmiany zostały dokonane przez organ planistyczny już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Po ich wprowadzeniu nie powtórzono w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych. W punkcie 1 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące terenu MW.1. Teren ten nie występował w wersji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. "Powstał" on dopiero na skutek działań polegających na zmianie przeznaczenia terenów: ZP.s - tereny zieleni urządzonej związanej ze sportem i rekreacją i MN.5 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny te w całości zostały "włączone" do terenu MW.1. Stwierdzono, że zmiana wprowadzona przez organ planistyczny w zakresie przeznaczenia podstawowego z terenu zieleni urządzonej i zabudowy jednorodzinnej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest zmianą istotną, mającą wpływ życia i sytuację mieszkańców. Także zmiany przeznaczenia dopuszczalnego mogły mieć wpływ na sytuację podmiotów zainteresowanych kształtem planu. Nie były to zmiany o charakterze jednostkowym, tylko generalnym, wpływające na sytuację nieokreślonej liczby podmiotów. Napisano też, że w ślad za zmianą przeznaczenia terenów nastąpiła zmiana w zakresie wskaźników dla tych terenów, zarówno wskaźników odnoszących się do łącznej powierzchni terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym, jak i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak też i maksymalnej wysokości budynków. W punkcie 2 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące terenów U.7 i U.S. Zauważono, że z terenu MN.7, określonego w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu wydzielono tereny U.7 i U.S., nie występujące w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Zmiana ta nastąpiła na skutek uwzględnienia przez Prezydenta uwag do projektu planu, po etapie wyłożenia. Zmiany te miały istotny charakter, gdyż dotyczyły przeznaczenia terenu, zarówno podstawowego, jak i dopuszczalnego, które np. w przypadku zmiany przeznaczenia podstawowego z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej ma niewątpliwie wpływ na komfort życia podmiotów zainteresowanych ustaleniami planu miejscowego. Co więcej zmiana parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu polegająca na zmniejszeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podwyższeniu wskaźnika powierzchni zabudowy terenu inwestycji i maksymalnej wysokości budynków i wykreślenie zapisów dotyczących zakazu umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych i zakazu realizowania inwestycji w ten sposób, że w 1 etapie realizuje się inwestycje z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, a w 2 etapie inwestycje z zakresu przeznaczenia podstawowego, na pewno będą miały wpływ na sytuację podmiotów zainteresowanych kształtem uchwalonego planu miejscowego. W punkcie 3 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące powiększenia terenu U.2, co dotyczy terenu MN.6 z projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Na skutek uwzględnienia uwagi nr 6 i uwagi nr 7, zmieniono w części jego przeznaczenie i kosztem terenu MN.6 powiększono teren U.2. Zmiana przeznaczenia podstawowego terenu z funkcji zabudowy jednorodzinnej na teren zabudowy usługowej, znaczne obniżenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podwyższenie wskaźnika powierzchni zabudowy terenu, zwiększenie maksymalnej wysokości budynków, wykreślenie zapisów dotyczących zakazu umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, niewątpliwie nie pozostaną obojętne zarówno dla środowiska, jak i dla podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego. W związku z tym powinny mieć one możliwość zapoznania się z tymi zmianami i możliwość odniesienia się do nich poprzez złożenie ewentualnych uwag. Ponadto zmiany te nie miały charakteru indywidualnego, tylko ogólny, mający wpływ na nieokreślony krąg podmiotów. W punkcie 4 analizy szczegółowej wymieniono zmiany dotyczące terenu U/MW. Zmieniono także przeznaczenie terenów U.2 i U.3 z wersji projektu planu do wyłożenia - na teren U/MW . Tereny D.2 i D.3 pomniejszono, a na tych styku, w zakresie działek poniżej opisanych utworzono nowy teren, nie występujący w wersji planu poddanej wyłożeniu. Stało się tak na skutek uwzględnienia uwagi nr 5. Po wskazaniu zmian w dołączonych tabelach napisano, że zmiana przeznaczenia podstawowego polegająca na możliwości powstania na terenach pierwotnie usługowych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinne będzie miała wpływ zarówno na środowisko jak i komfort życia mieszkańców terenów dotyczących zmiany, a także na sytuację podmiotów zainteresowanych ostatecznym kształtem podejmowanego planu miejscowego. W punkcie 5 analizy szczegółowej wymieniono zmianę dotyczącą terenu U.l, która nastąpiła na skutek uwzględnienia przez organ planistyczny uwagi nr 8, a także wniesionej autopoprawki. W punkcie 6 analizy szczegółowej wymieniono zmianę dotyczącą terenu MISI.3., która dotyczyła dopuszczenia na działce nr [...] zlokalizowanej na terenie MN.3 teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - możliwości zabudowy usługowo -pensjonatowej wolnostojącej, co było wykluczone zgodnie z wersją planu przedstawioną do wyłożenia. Napisano, że zmiana w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego polegająca na dopuszczeniu na terenie MN.3 lokalizacji hoteli i pensjonatów niewątpliwie wpłynie na sytuację i komfort życia mieszkańców tego terenu, a także podmiotów zainteresowanych kształtem planu miejscowego. W podsumowaniu tej części skargi stwierdzono, że wobec rozmiaru i rangi wyżej wskazanych naruszeń proceduralnych, powinna zostać stwierdzona nieważność uchwały w całości. Pozostawienie bowiem w mocy pozostałych zapisów planu miejscowego, uczyni go nieczytelnym, niekompletnym. Strona skarżąca wskazuje, iż nie kwestionuje samej zasadności wprowadzania przez organ planistyczny zmian do projektu planu miejscowego, jednakże wskazuje, iż wprowadzanie takich zmian musi nastąpić z zachowaniem procedury planistycznej. Napisano, że organ planistyczny powinien też rozważyć konieczność ponowienia procedury uzgodnień z zarządcą drogi z uwagi za zapis ustawowy, który nakazuje uzgadniać projekt planu miejscowego jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W drugiej części skargi rozwinięto zarzut niezgodności planu ze Studium. Strona skarżąca stwierdza, że plan w części sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego Studium - zakresie terenów US.t i MW.1. W Studium dla obszaru, który został objęty planem, wyznaczone zostały tereny oznaczone na rysunku studium symbolem ZP -tereny zieleni publicznej. Zgodnie z ustaleniami dla tych obszarów zawartymi w Studium główną funkcją dla tych terenów zieleni publicznej mają być ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, cieki i zbiorniki wodne oraz cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w Studium ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, utworzenie parku ekologicznego itp. W warunkach i standardach wykorzystania terenu zapisano m.in. "wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych". Strona skarżąca stoi na stanowisku, że ustalenia obowiązującego Studium winny być uwzględnione w sporządzanych planach w sposób nie budzący wątpliwości co do zgodności obu dokumentów planistycznych. Tymczasem w planie zapisano ustalenia oraz dopuszczono takie przeznaczenie terenów oznaczonych w Studium symbolem ZP, które są sprzeczne z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w Studium. Po pierwsze, na obszarach odpowiadających terenom ZP ze Studium w § 29 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono tereny zabudowy usługowej - usługi sportu, turystyki i kultury - oznaczone symbolem DS.t. Po drugie, w § 24 ust. 1 tekstu uchwały wyznaczono Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczone symbolami MW.1. W Studium wyznaczona została granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny jej zasięg, zaprojektowana w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także w celu zapobiegania niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu. Zgodnie z zapisami Studium, wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ta - "ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Kwestionowany plan przewiduje przeznaczenie obszarów odpowiadających terenom ZP ze studium - jako obszarów pod zainwestowanie i pod lokalizację tam zabudowy. Tego rodzaju ustalenie odbiega znacznie od założeń przyjętych co do projektowanego przeznaczenia tych obszarów. Dla terenów US.t i MW.1 dopuszczono liczną zabudowę kubaturową, l tak, jako przeznaczenie podstawowe terenu MW.1 - przewidziano: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jako przeznaczenie dopuszczalne przewidziano m.in.: usługi podstawowe z zakresu: handel detaliczny, gastronomia, ochrona zdrowia, oświata i kultura, łączność, administracja, doradztwo finansowe - wbudowane w obiekty mieszkalne, garaże i miejsca parkingowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinna w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym. Dla terenu o symbolu MW.1 wskaźnik powierzchni zabudowy, zgodnie z postawieniami przedmiotowej uchwały nie może przekroczyć 40%, przy wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej min 40% . Natomiast odnośnie terenu US.t - jako przeznaczenie podstawowe tego terenu przewidziano lokalizację usług o charakterze komercyjnym z zakresu sportu, turystyki, wypoczynku i kultury, oświaty i edukacji, jako przeznaczenie dopuszczalne m.in.: lokalizację jednego mieszkania wbudowanego w budynki z przeznaczenia podstawowego, usług z zakresu gastronomii i handlu detalicznego wbudowanych w budynki z przeznaczenia podstawowego, miejsc parkingowych przeznaczonych wyłącznie do obsługi tego terenu. Napisano dalej, że można tutaj powoływać się na fakt, iż studium uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być spójny (nie zgodny) ze studium. Biorąc jednakże powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż tym bardziej - aż do czasu zmiany studium i do czasu dostosowania jego ustaleń do zmienionego porządku prawnego w ocenie strony skarżącej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane ustalenia obowiązującego studium w sposób budzący jak najmniej wątpliwości. Inaczej mówiąc, strona skarżąca stoi na stanowisku, iż zapisy planów miejscowych, co do których badana jest zgodność ze studium uchwalonym przed zmianą przepisów prawa w tym zakresie, winny być w pełni zgodne z ustaleniami studium. Odnosi się to przede wszystkim do zakresu terenowego poszczególnych kategorii użytkowania terenu wyznaczonych w studium, które powinny w jak największym stopniu odzwierciedlać przeznaczenie terenu i główne funkcje danego obszaru określone w studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze studium powoduje konieczność uwzględnienia ustaleń studium w planie dotyczącym danego obszaru. W sytuacji natomiast, kiedy projektowane w planie miejscowym przeznaczenie danego obszaru odbiega od ustaleń studium, w ocenie strony skarżącej w pierwszej kolejności należy podjąć działania zmierzające do zmiany studium. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem strony przeciwnej z brzmienia przepisu art. 17 pkt. 13 nie wynika bezwzględny obowiązek ponawiania uzgodnień, a to za sprawą użytego przez ustawodawcę w tym przepisie określenia "w niezbędnym zakresie". Ewentualne ponowienie uzgodnień winno być poprzedzone oceną wprowadzonych do projektu planu miejscowego zmian przez organ sporządzający projekt planu, a po dokonaniu tej oceny organ ten decyduje o tym czy dokonane zmiany uzasadniają ponowienie uzgodnień i przez które z upoważnionych ustawowo organów. Po rozpatrzeniu uwag przeprowadzano analizy, co do konieczności ponowienia czynności odnośnie organów, które byłyby właściwe do ewentualnego ponownego uzgodnienia, oraz odnośnie samego przedmiotu ewentualnych, ponownych uzgodnień. Analizowano przy tym zakres wprowadzonych zmian a także dokumenty i przepisy prawne, które miałyby w tym przypadku zastosowanie. Uznano, że ustalenia projektu' planu nie zostały w wyniku uwzględnienia uwag po wyłożeniu do publicznego wglądu zmienione w taki sposób, aby uzasadniały uzyskanie nowego uzgodnienia organu wskazanego przez stronę skarżącą. Napisano dalej, że pogląd, jakoby powtórzona miała zostać cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu tak, żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć się w rozsądnym czasie z poszanowaniem usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Przedstawiane wnioski oraz wnoszone uwagi są rozpatrywane przez organ sporządzający plan i wprowadzane do ustaleń projektu. Udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu ma służyć ochronie ich praw, a w szczególności prawa własności. Podniesiono , że zmiany projektu planu po uwzględnieniu uwag są możliwe, ponieważ wynika to z przepisów ustawy. Zainteresowani mogą się zapoznać z zakresem zmian - zarówno na etapie rozpatrzenia uwag, bowiem Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie jest publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i na etapie kierowanego do uchwalenia projektu planu. Ponadto w obradach Rady Miasta Krakowa zainteresowane strony mogą uczestniczyć i zabierać głos o obronie swoich interesów. W przypadku rozpatrywanego planu nikt z właścicieli lub zainteresowanych nie zabierał głosu. Również po uchwaleniu planu nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń, co do rozwiązań planu. Zauważono także, że zastosowanie proponowanego przez stronę skarżącą trybu (tj. wyłożenie projektu planu po rozpatrzeniu uwag) sprowadziłoby procedurę sporządzania planu do absurdu. Każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. W drugiej części odpowiedzi rozwinięto kwestię zgodności planu z obowiązującym Studium. Napisano, że ponieważ w przepisach ustawy nie określono kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze Studium, Rada Miasta Krakowa dokonuje tej oceny w oparciu o zasady wskazane w dokumencie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", i według tych kryteriów została zbadania i potwierdzona zgodność omawianego planu ze Studium. Zapisy Studium w powyżej wskazanym zakresie zostały zdefiniowane w Rozdziale 5 - "Realizacja polityki przestrzennej". "Zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w Studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium. Zapewnienie spójności oznacza zapewnienie zgodności z określonymi w Studium: celami rozwoju, zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa kształtowania ładu przestrzennego, granicą terenów przeznaczonych do zabudowy, głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi: głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta, kluczowych obszarów rozwoju, terenów otwartych o charakterze publicznym, kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach: - zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety Miasta, ochrony i kształtowania krajobrazu. Dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium " Strona przeciwna nie zgadza się z twierdzeniem zawartym w części II skargi, w którym stwierdzono, że "... chodzi tu wyłącznie o korektę granic pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu, np. dostosowanie do granic działek a nie zmianę przeznaczenia części obszarów.". Cytowany powyżej tekst studium dopuszcza korektę nie tylko granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowani, ale również korektę linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów. Ponadto w tekście studium nie ma nigdzie mowy o cyt. "dostosowaniu do granic działek", ponieważ opieranie ustaleń rysunku planu wyłącznie o granice ewidencji gruntów jest zabiegiem niezgodnym ze sztuką urbanistyczną. Zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Kwestionowany teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wg rysunku K1 Studium - Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju zawiera się w obrębie granic strefy miejskiej, w granicach terenów przeznaczonych do zainwestowania, oznaczonych symbolem MN, określonych jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. W terenach, dla których w Studium wskazano przeważającą funkcję, można stosować również inne funkcje, pod warunkiem, że nie będą one dominować na danym obszarze. Zatem ustalenie w tym rejonie terenu MW.] nie jest niezgodne ze Studium. Ponadto ustalenie terenu MW.] nie powoduje rozproszenia zabudowy, ponieważ warunki zagospodarowania tego terenu zostały skorelowane z istniejącą zabudową przy ul. [...] (po jej zachodniej stronie, poza granicą omawianego planu) oraz zabudowy, która realizowana jest przy ul. [...] . Rzeczywiście, jak to zauważa strona skarżąca, plan wyznacza teren oznaczony symbolem US.t, który wykracza poza wyznaczoną w Studium granicę terenów przeznaczonych do zainwestowania. Wyznaczony w planie teren US.t według rysunku K1 Studium -Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju, oznaczony jest kolorem zielonym, czyli kategorii terenów zieleni publicznej ZP. Organ sporządzający projekt planu uznał jednak, że w świetle zapisu w Studium o dopuszczeniu w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania - rozwiązanie takie jest możliwe. Reasumując stwierdzono, że zarówno przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania jak i wyznaczenie terenów zabudowy wielorodzinnej w obszarze wskazanym pod zabudowę o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności - nie narusza zasad, o których wspomniano powyżej. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji (z poziomu Studium na poziom planu). Studium, zgodnie z wolą ustawodawcy, określa politykę przestrzenną gminy poprzez wskazanie zasad i kierunków rozwoju przestrzennego, a zasady i kierunki polityki przestrzennej gminy zostają przełożone na język norm prawnych umieszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Regulacje normatywne, jakimi są ustalenia planu miejscowego, stanowią efekt analiz uwarunkowań faktycznych, prawnych, społecznych oraz polityki przestrzennej gminy, a także ważenia interesów publicznych, jak i prywatnych. Zapewnienie zgodności planu miejscowego ze Studium na zasadzie mechanicznego przeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku Studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i byłoby absolutnie niewłaściwe z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego oraz osiągania celów polityki przestrzennej i nadawałoby dokumentowi Studium rangę, jakiej z mocy prawa nie posiada. Studium określa kierunki rozwoju i polityki przestrzennej, a nie przeznaczenie terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) w połączeniu z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) w przypadku skargi wniesionej na uchwałę organu gminy powinnością sądu administracyjnego jest zbadanie, czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Ustawowe sformułowanie: "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek naruszenie prawa. Z określeniem tym koresponduje zresztą kompetencja sądu do stwierdzenia nieważności, a nie do zwykłego uchylenia zaskarżonej uchwały. Powyższa uwaga odnosi się w pełni do analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym do podstaw oceny dochodzi tu jeszcze art. 28 ustawy, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu, a także istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku skarg na plan miejscowy mamy więc do czynienia z tak zakreśloną całością, determinującą zakres orzekania sądu. Kwestia oceny elementów prowadzących do nieważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przy tym wysoce złożona. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem całością tak bardzo skomplikowaną, że niewątpliwie istnieje cała gama możliwości uczynienia w nim błędu i nie ma planów miejscowych idealnych. Istotne jest więc nie tyle znalezienie jakiejkolwiek wady lub wad analizowanego planu, ile wytyczenie granicy, od której wadliwość ta będzie równoznaczna ze stanem upoważniającym sąd do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym. Z jednej strony, szukając tej granicy sąd (nie będąc związanym granicami skargi) powinien analizować wszystkie elementy zaskarżonej uchwały przyjmującej plan, a z drugiej strony badać zarzuty skargi, gdyż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do nich w pierwszym rzędzie winien się ustosunkować. W opisanej sytuacji sąd ma za zadanie umieszczenie swojej oceny planu między dwoma biegunami: planem idealnym i planem całkowicie sprzecznym z prawem i odpowiedzenie na pytanie, czy granica nieważności została przekroczona, czy też nie. Ocena ta przy tym musi mieć jednocześnie charakter ogólny - dotyczący całej uchwały o planie i szczegółowy - dotyczący poszczególnych wad, które w niej zauważono. W analizowanej tu sprawie konieczne jest ustosunkowanie się do dwóch aspektów planu miejscowego "Dolina Dłubni - Krzesławice", gdyż właśnie te dwa aspekty poruszył w swojej skardze Wojewoda Małopolski i odpowiedź na pytanie, czy w którymś z nich Rada Miasta Krakowa przekroczyła wspomnianą wyżej granicę da rezultat w postaci rozstrzygnięcia sądowego. Pierwszy aspekt to kwestia zasad i trybu sporządzania planu. Chodzi tu przede wszystkim o pytanie, czy zmiany dokonane w jego tekście po etapie wyłożenia do publicznego wglądu i po etapie uzgodnień były na tyle istotne, żeby - jak mówi art. 17 pkt 13 ustawy - konieczne było ponowienie uzgodnień "w niezbędnym zakresie" i żeby -jak mówi art. 19 ust. 1 ustawy - konieczne było dokonanie zmian w projekcie i ponowienie czynności (zwłaszcza wyłożenia do publicznego wglądu) "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Cyt. przepisy są właśnie tak zredagowane, że można z nich odczytać wspomnianą granicę między względną prawidłowością a nieważnością planu. Pojawia się tu bowiem ocena niezbędności ponowienia uzgodnień (art. 17 pkt 13), ocena konieczności dokonania zmian i niezbędności ich dokonania (art. 19 ust. 1). W ocenie Sądu Rada Miasta Krakowa nieprawidłowo oceniła te elementy, przyjmując niesłusznie, że ponowienie czynności, zwłaszcza ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu było zbędne. Wojewoda Małopolski precyzyjnie wykazał dużą jakość i duże znaczenie zmian dokonanych w ostatnim etapie procesu planistycznego i trafnie ocenił, że nie miały one tylko charakteru indywidualnego i konkretnego, ale niektóre z nich miały charakter systemowy. l tak nie można uznać za zbędne ponowne wyłożenie projektu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy po tym wyłożeniu pojawił się w planie zupełnie nowy obszar MW.1. (z terenów ZP.s i MN.5), a także nowe tereny U.7 i U.8 (z terenu MN.7). Pojawiło się nowe przeznaczenie pewnego obszaru z wszystkimi skutkami, jakie taka zmiana ze sobą niesie m. in. w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy. Podobna ocena musi dotyczyć powiększania istniejących wcześniej terenów (U.2), ich zmniejszania (D.2 i D.3) i zmian przeznaczenia istniejących terenów (U/MW, U.2 i U.3). Są to zmiany o charakterze generalnym, zdecydowanie rzutujące na sytuację prawną podmiotów mieszkających na danym terenie, lub będących właścicielami nieruchomości na nim położonych. W omawianej tu kwestii nie są trafne argumenty strony przeciwnej podnosząc, że przecież nawet bez wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu obywatele i tak mogą dowiedzieć się o dokonanych zmianach z Biuletynu Informacji Publicznej, a także, że mogą zabierać głos i podnosić swoje zastrzeżenia podczas Sesji Rady. Jest oczywiste, że te - pożyteczne skąd inąd formy - nie mogą zastąpić stałych, ustawowo przyjętych, elementów procedury planistycznej.. Drugi aspekt to kwestia zgodności planu z obowiązującym Studium. Tu również pojawia się zagadnienie wspomnianej granicy. Zgodności planu ze studium nie można traktować jako zgodności dosłownej. Celem tworzenia studium jest przecież określanie polityki przestrzennej gminy, a tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy). Plan powinien więc realizować założenia tej polityki i spełniać wyrażone w studium zasady i na tym powinna polegać jego zgodność ze studium. Jednak jednocześnie plan może i powinien rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i w tym sensie odbiegać od jego rozwiązań nawet przyjmując uzasadnione wyjątki od wprowadzanej zasady. Na marginesie godzi się też zauważyć, że poprzednio obowiązujące przepisy wymagały jedynie "spójności" a nie "zgodności" planu ze studium, a przepisy obecne znowu złagodziły ten rygor, wprowadzając kryterium "niesprzeczności". Granica ważności uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem elastyczna i zdaniem Sądu powinna być traktowana możliwie liberalnie zakładając, że studium i plan mają inne cele do spełnienia a ich skala jest odpowiednio różna. Jednakże w analizowanej tu sprawie Gmina Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę ujawniła nieprawidłowe rozumowanie w zakresie badania zgodności planu ze studium, a owa granica nieważności została przekroczona. Należy bowiem zauważyć, że kwestia zgodności planu ze studium ma charakter obiektywny i powinna być rozstrzygana w oparciu o kryteria obiektywne, przez proste porównanie jednego i drugiego aktu. Tymczasem oparto się o zapisy samego studium, które (skąd innąd nieprawidłowo, łamiąc tę zasadę obiektywizmu) same określiły, jak należy tę zgodność badać i co należy przyjąć jako kryterium oceny. Nie można uznać za właściwe ocenianie zgodności planu ze studium według kryteriów przyjętych w samym studium. Wtedy ocena nie będzie obiektywna, ale będzie wynikać z treści jednego z porównywanych ze sobą dokumentów. Porównując plan z przepisami studium Sąd zauważył rozbieżności, które przekroczyły wspomnianą granicę. Wyznaczenie terenów zabudowy usługowej (DS.t) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.1) na obszarze zarezerwowanym w studium wyłącznie na zieleń publiczną (ZP) i to z wykluczeniem wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, jest bardzo istotnym odejściem od przyjętej w studium koncepcji zagospodarowania terenu, które trudno traktować tylko jako jej uszczegółowienie lub nawet wyjątek od zasady. Rozbieżność ta łączy się z przekroczeniem określonej w studium linii rozgraniczającej tereny otwarte od zabudowanych. Wprawdzie według studium granica ta ma charakter orientacyjny i jest dopuszczona jej korekta w planie, ale nawet taki jej charakter nie pozwalał na dopuszczenie w wielu miejscach, poza jej przebiegiem, zabudowy kubaturowej. Taki zabieg trudno bowiem nazwać korektą. W rezultacie Sąd uznał, że analizowana uchwała przyjmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni - Krzesławice" została wydana w sprzeczności z zasadami sporządzania planu miejscowego, polegającymi na obowiązku utrzymania jego zgodności z obowiązującym studium, a także z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, określonym w art. 17 pkt 13 i w art. 19 ust. 1 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy uchwała ta jest nieważna. Z tego powodu Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.