II SA/Kr 1488/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E.Z. i Z.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących E.Z. i Z.Z. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z [...] czerwca 2010 r., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 147, 148 i art. 150 § 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku E.Z. i Z.Z. odmówił się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr 1, 2, 3,4, 5 ,6,7 , 8, 9, 10, 11, 12 , 13 , 14, 15, 16, 17, 18, 19 obr. [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskiem z 2 kwietnia 2010 r. i 20.05.2010 r. E.Z. i Z.Z. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazany został art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Wskazali, że jako właściciele działki nr 20 obr. [...] oraz właściciele mieszkania w bloku nr [...] przy ul. [...] w K. , usytuowanego na działce nr 21 , nie wiedzieli o postępowaniu w sprawie w/w decyzji w czasie, gdy ono trwało, a decyzja narusza ich interes jako strony. Ponadto wnioskujący złożyli zastrzeżenia i uwagi do wydanej decyzji dotyczące obsługi komunikacyjnej, sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również zastrzeżenia odnośnie ilości miejsc parkingowych. Wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Organ wskazał, że strony na etapie ustalania warunków zabudowy ustalane są w oparciu o art. 28 k.p.a. Interes prawny, w którym mowa w tym przepisie, jest zazwyczaj definiowany jako oparty o konkretną, istniejącą normę prawa materialnego. Do stwierdzenia interesu prawnego po stronie jakiegoś podmiotu należy wskazać normę prawną, która da się indywidualnie określić i wyodrębnić, normę, która tak wiąże się z indywidualną sytuacją prawną podmiotu, że daje mu ochronę prawną w danej konkretnej sytuacji. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Bezspornie interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy przysługuje właścicielowi lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętej granicami wniosku. Zgodnie z orzecznictwem, stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Niemniej jednak właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju, organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jej charakter. Wnioskodawcy jako właściciele działki nr 20 obr. [...] oraz jak twierdzą, właściciele mieszkania w bloku nr [...] przy ul. [...] usytuowanego na działce nr 21 , nie byli uznani za stronę przedmiotowego postępowania, gdyż zarówno działka nr 20 jak również działka nr 21 , nie znajdowały się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie graniczy bezpośrednio z działkami nr 20 oraz 21 , co więcej jak to wynika z koncepcji architektonicznej załączonej przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, projektowany budynek będzie zlokalizowany w pewnym oddaleniu od ul. [...] , która to ulica graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji. Powyższa okoliczność jak również fakt, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowana jest zabudowa wysoka, którą tworzą budynki mieszkalne wielorodzinne 11-nasto - 12-nasto kondygnacyjne, jak również znajduje się zabudowa usługowa, przy uwzględnieniu okoliczności, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, przemawiają za przyjęciem, iż wnioskującym o wznowienie postępowania nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony. Nadto organ wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy dotyczących wydania decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2008 r., w tym mapy ewidencyjnej z zaznaczonym terenem inwestycji, teren w/w inwestycji bezpośrednio przylega do drogi publicznej jaką jest ul. [...] i ul. [...] , tym samym posiada bezpośredni dostęp do tych dróg, co znalazło swój wyraz w zapisie zawartym w pkt. 4d Załącznika nr 1 do w/w decyzji. Okoliczność, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do ul. [...] nie przesądza, iż wjazd na teren inwestycji ma odbywać się również z tej konkretnej drogi publicznej. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji będzie odbywać się nie od ul. [...] , ale od ul. [...] , poprzez zjazd z tej ulicy, na budowę którego inwestor w dniu 17 kwietnia 2008 r. otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy Nr [...] , co jest zgodne z żądaniem inwestora. W kwestii zarzutów odnoszących się do parametrów przedmiotowej zabudowy organ wskazał, iż parametry takie jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, (attyki), jak również wysokości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez uprawnionego architekta, zgodnie z obowiązującymi przepisami przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego oraz walorów ekonomicznych przestrzeni w zagospodarowaniu przestrzennym terenu inwestycji. W kwestii zarzutu dotyczącego nie zawarcia w treści decyzji zapisu wskazującego ile miejsc parkingowych inwestor winien przewidzieć, organ wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych do wskazania konkretnej ilości miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto wskazał, że ww. decyzja zawierała rozstrzygnięcie co do ochrony interesów osób trzecich, poprzez wskazanie, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wskazano również na konieczność zapewnienia ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ konkludował, że E.Z. i Z.Z. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2008 r. Stwierdził, że w sytuacji, gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiły osoby nie będące stroną w sprawie, organ administracji nie bada, czy zrealizowane zostały przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie badał więc - wobec ustalenia, że z wnioskiem wystąpiły osoby nie będące stroną w sprawie - czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 kpa pkt 4, tj. czy strona z własnej winy, lub bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, albowiem kwestia winy, lub jej braku, rozpatrywana jest dopiero na etapie wznowionego postępowania, po ustaleniu, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona, z zachowaniem terminu określonego w art. 148 kpa i po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, którego wydanie w niniejszej sprawie jest, z przyczyn wskazanych wyżej, niedopuszczalne. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli E.Z. i Z.Z. . Wskazali, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 20 obr. [...] oraz budynek wielomieszkaniowy usytuowany na działce nr 21 znajdują się w zasięgu oddziaływania w/w inwestycji. Nawiązując do wymogu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich stwierdzili, że do osób trzecich należy zaliczyć właścicieli nieruchomości graniczących bezpośrednio z inwestycją oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Podnieśli również zarzuty dotyczące decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] września 2010 r., znak: [...] , na podstawie art. 28 , art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że co do zasady rozważanie przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa poprzedzane jest wydaniem przez organ właściwy postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie to bowiem "otwiera drogę" do analizy przesłanek wznowieniowych i wydania stosownej decyzji. Nie jest sporne, iż do oceny, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, konieczne jest uprzednie wydanie postanowienia o wznowieniu, a następnie badanie tej okoliczności we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jej udział w postępowaniu. Zatem, stwierdzenie przez organ, że wnioskującemu podmiotowi nie przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, winno skutkować - w świetle cyt. wyżej orzeczenia - wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa. Wnioskodawcy, jako okoliczności potwierdzające oddziaływanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości sąsiednie, w tym ich działki, podają wzrost poziomu hałasu oraz zacienienie nieruchomości. Rozważając zasadność powyższych twierdzeń organ stwierdził, że argumentacja w powyższym przedmiocie znajduje oparcie na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże wymienione wyżej przepisy prawa materialnego mają zastosowanie na kolejnym etapie postępowania, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy. Katalog stron wznowionego postępowania nie musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku. Stąd też - niezależnie od okoliczności podanych przez Wnioskodawców - konieczne jest przeprowadzenie przez organy administracji własnej analizy dotyczącej istnienia, lub braku istnienia interesu prawnego Wnioskodawców na gruncie przedmiotowej sprawy. Przy ocenie związku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z interesami prawnymi właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim bądź dalszym sąsiedztwie, należy brać pod uwagę zarówno charakter zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją ostateczną, jak również wielkość terenu inwestycji oraz odległości pomiędzy terenem inwestycji, a nieruchomościami znajdującymi się w otoczeniu. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakres oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] grudnia 2008 r., nie uzasadniał po stronie Wnioskodawców wystąpienia interesu prawnego, ocenianego na etapie ustalania warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli E.Z. i Z.Z. . Argumentowali, że posiadają interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy status stron postępowania został im przyznany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji toczącym się w 2007 r. Wskazali, że badanie, czy faktycznie przysługuje im status strony w postępowaniu winno nastąpić w następnym etapie, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Podali, że teren inwestycji znajduje się w odległości 10 m od terenu należącej do nich nieruchomości – działki nr 20 i jest oddzielony jedynie działką drogową. Wydana decyzja powoduje ograniczenia w przyszłej zabudowie ww. działki. Zakwestionowali poprawność wykonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustalonych w jej wyniku warunków zabudowy. Wskazali na uciążliwości związane z zacienieniem, zwiększonym hałasem i ruchem samochodowym. Zarzucili również, że prace budowlane były prowadzone zanim została wydana przedmiotowa decyzja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo, jakkolwiek już na wstępie należy wskazać, że nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, złożenie wniosku o wznowienie postępowania zobowiązuje organ - zgodnie z treścią art. 149 § 1 kpa - do zbadania czy zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów wskazanych w art. 148 § 1 i 2 kpa oraz czy żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na jednej z podstaw wznowieniowych enumeratywnie powołanych w treści art. 145 § 1 kpa. W sytuacji gdy wszystkie wyżej wskazane przesłanki wystąpią łącznie organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), natomiast w sytuacji niewystąpienia którejkolwiek z ww. przesłanek – organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). A zatem decyzja o odmowie wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 kpa powinna być wydana, gdy nie zachodzi możliwość wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (por. wyrok z 30. 01. 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06, Lex 437529) Należy przy tym podkreślić, ze odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, a nie materialno-prawnych. Trzeba podkreślić, że w ocenie Sądu, który podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z 7. 05. 2009 r. (sygn. akt IISA/Ke 187/09, Lex 562863) wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Natomiast w sytuacji gdy brak legitymacji strony nie jest bezsporny – zachodzi potrzeba jej merytorycznego badania, a to wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przyjęcie innego stanowiska tj. takiego, które dopuszcza badanie w szerszym zakresie podstawy podmiotowej (z uwzględnieniem prawa materialnego) pozbawia osobę wnoszącą wniosek o wznowienie postępowania możliwości wykazania – w oparciu o przepisy materialne - że przysługuje jej status strony. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że w ocenie Sądu - wbrew stanowisku organów I i II instancji – w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy uzasadniające kategoryczne i jednoznaczne ustalenie, iż po stronie skarżących brak legitymacji procesowej. W szczególności w sytuacji gdy wniosek E. i Z.Z. o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 , 7 , 8, 9 10 , 11 , 12 , 13 , 14 , 15 , 16 , 17 , 18 , 19 obr. [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] j w K. Należy bowiem podkreślić, że z samego faktu, że nieruchomość skarżących nie graniczy z terenem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - jest bowiem od tego terenu oddzielona działką drogową - nie przesądza jeszcze w sposób jednoznaczny i bezsporny, że nie posiadają oni legitymacji strony. Nie można przy tym pominąć charakteru przedmiotowego zamierzenie inwestycyjne obejmującego budynek usługowo – biurowy z wielopoziomowymi garażami , a także jego znacznych gabarytów. A zatem w odniesieniu do skarżących będących współwłaścicielami działki nr ewid. 20 oddzielonej od terenu planowanego przedsięwzięcia działką drogową nr 22 (ul. [...] nie można wykluczyć że przysługuje im status strony w postępowaniu, co do którego złożyli wniosek wznowieniowy. Każdy bowiem ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Dotyczy to właścicieli i użytkowników wieczystych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. nr 80, poz. 717 ze zm.), ale nie można również wykluczyć, że także innych uprawnionych ze względu na wpływ planowanego zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości. Podmioty te mogą zatem uzyskać przymiot strony pod warunkiem, że wykażą swój interes prawny w postępowaniu. To zaś oznacza, iż nie można w drodze decyzji odmówić skarżącym, którzy uważają się za stronę postępowania możliwości wykazania, iż posiadają oni interes prawny, a zatem wykazania przesłanki materialno- prawnej żądania. W związku z powyższym ocena statusu strony dokonana przez organy I i II instancji w stosunku do E.Z. i Z.Z. była przedwczesna, powinna bowiem nastąpić po wydaniu w oparciu o art.149 § 2 kpa postanowienia stanowiącego podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W wypadku bowiem gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrując dopuszczalność wnowienia nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż ta kwestia staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa ( wyrok NSA z 1 .02. 2008 sygn akt II OSK 1981/06 , Lex 510752). Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania – orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.