IV SA/Wa 73/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. O. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającą, że nieruchomość stanowiąca część zespołu dworsko - parkowego dawnego majątku "D." obejmującego działkę nr [...] o pow. 3,52 ha, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Natomiast podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stanowił § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945r. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że w orzecznictwie sądów oraz doktrynie pojawiały się liczne wątpliwości dotyczące § 5 oraz innych przepisów tego rozporządzenia. Wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu sprawy oparł się o pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 1 marca 201 Or. sygn. akt P 107/08, uznający, że skoro rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., jak i sam dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zostały nigdy formalnie uchylone, to z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Minister uznał, że przepis prawny na mocy którego Wojewoda wydał decyzję, został derogowany. Uznał, iż nie ma tym samym przepisu Sygn. akt IV SA/Wa 73/11 prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania. Tym samym Minister stwierdził, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. O. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej wydanie z naruszeniem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w świetle orzecznictwa sądów przepis ten powinien stanowić podstawę orzekania w sprawie. Z tego względu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania przez organy administracji publicznej. Zdaniem skarżącej dekret PKWN z 6 września 1944 r. jak i rozporządzenia go wykonujące nigdy nie zostały formalnie derogowane z systemu prawa, natomiast powołane przez organ postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Zarówno bowiem z Konstytucji RP jak i z ustawy dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym nie wynika, aby treść uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego miała moc wiążącą i zwalniała organy stosujące prawo od samodzielnej oceny możliwości zastosowania określonego przepisu w sprawie przed nim się toczącej. Skarżąca nie zgodziła się również z poglądem Ministra, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia 29 września 2010 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania - gmina R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sygn. akt IV SA/Wa 73/11 Kwestia będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, a więc ustalenie, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przed sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/06, w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 września 2008 r., wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Postanowieniem z 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. Postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia Sygn. akt IV SA/Wa 73/11 składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. NSA w swojej uchwale przeprowadził ponadto szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym § 5 rozporządzenia Sygn. akt IV SA/Wa 73/11 również nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, jak podkreślił NSA w cytowanej uchwale, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stwierdzić zatem należy, iż pogląd wyrażony w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. jest całkowicie odmienny, od tego jaki został wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. Mając jednak na względzie, że w myśl art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie, skład orzekający uwzględnia stanowisko NSA zawarte w tej uchwale. Nadto analiza przepisu art. 269 tej ustawy prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 cyt. ustawy. Wobec tego uchwały konkretne, mają moc ogólnie wiążącą. Istota owej mocy ogólnie wiążącej tych uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Sygn. akt IV SA/Wa 73/11 "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592). Biorąc pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w uchwale 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, Sąd uznał za zasadny zarzut skargi kwestionujący stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o braku podstawy prawnej do rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska stanowiąca część zespołu dworsko -parkowego nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpozna merytorycznie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca część zespołu dworsko - parkowego dawnego majątku "D." obejmującego działkę nr [...] o pow. 3,52 ha, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.