II GSK 1263/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1967/10 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. W latach 2005-2009 [...] przyznane zostały płatności ONW na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie, tj.: 1. na rok 2004 w kwocie [...] zł - decyzja z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], 2. na rok 2005 w kwocie [...] zł - decyzja z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], 3. na rok 2006 w kwocie [...] zł - decyzja z dnia [...] października 2006 r., nr [...], 4. na rok 2007 w kwocie [...] zł - decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], 5. na rok 2008 w kwocie [...] zł - decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. W dniu 9 października 2009 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych [...] na mocy ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Prezes ARiMR ustalił [...] kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 32.837,49 zł wskazując, iż powstała ona w związku z niedotrzymaniem zobowiązań wieloletnich ONW, powstałych z dniem wypłaty płatności ONW otrzymanych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Jako podstawę prawną decyzji powołano przepisy: ▪ art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), ▪ art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) ▪ § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), ▪ § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), ▪ art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), ▪ art. 49 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE L. nr 327, s. 11), w związku z ▪ art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L Nr 153, s. 30), ▪ art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 368, s. 74), ▪ art. 73 ust. 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L Nr 141, s. 18). W uzasadnieniu Prezes Agencji wskazał, iż wnioskodawca zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW. Zgodnie z treścią ww. przepisów, beneficjent jest zobowiązany do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatności w pierwszym roku z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności. Organ wyjaśnił, iż w 2008 r. [..] prowadził działalność rolniczą na gruntach o pow. 128,63 ha (piąty rok zobowiązania ONW), zatem nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych za powierzchnię, na której zaprzestano działalności rolniczej wyniosła: 1. za rok 2004 (110,49 ha) - 9.078,96 zł, 2. za rok 2005 (109,88 ha) - 9.039,83 zł, 3. za rok 2006 (102,11ha) - 8.529,25 zł, 4. za rok 2007 (101,60 ha) - 7.517,44 zł. Do wyliczenia kwot nienależnie pobranych płatności w poszczególnych latach organ przyjął średnie stawki płatności ONW do 1 hektara, wyliczone z ilorazu przyznanych płatności ONW na dany rok i zadeklarowanej powierzchni gruntów. Ponadto organ wyjaśnił, iż w dniu 30 września 2008 r. [...] poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie, iż Agencja Nieruchomości Rolnych jednostronnym oświadczeniem woli wyłączyła z przedmiotu dzierżawy działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 20,96 ha. Z uwagi na fakt, iż beneficjent poinformował Kierownika Biura w terminie określonym w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. organ uznał, iż zachodzą przesłanki umożliwiające wyłączenie obowiązku zwrotu środków finansowych do powierzchni 20,96 ha. Ponadto Prezes Agencji zauważył, iż w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Powyższe wynika z przepisów prawa wspólnotowego tj.: ▪ w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności ONW na rok 2004: - art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 w związku z - art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE L Nr 328, s. 21); ▪ w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności ONW na lata 2005-2008 - art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008. Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Prezes ARiMR utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż [...] jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW we wskazanej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu płatności. W skardze z dnia 14 lipca 2010 r. [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6-11 k.p.a. w ten sposób że: 1. organ jako podstawę prawną decyzji wskazał § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., zatem powołana podstawa prawna nie istniała w momencie zarówno wszczęcia postępowania jak i wydania decyzji. Stąd decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rażący sposób naruszając art. 6 k.p.a., 2. organ jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji WE 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, który został uchylony art. 80 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 12 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 i nie zaszły przesłanki stosowania poprzedniego stanu prawnego, który dotyczy tylko wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Strona co prawda pierwszy wniosek złożyła w dniu 3 czerwca 2004 roku z tym, że całość kwoty nienależnie pobranych środków finansowych została zwrócona w dniu 29 stycznia 2008 roku, a Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Takie działanie narusza art. 6 k.p.a. a także art. 7 k.p.a. godzi bowiem w słuszny interes skarżącego poprzez żądanie po raz kolejny spełnienia tożsamego, już spełnionego świadczenia i art. 8 naruszając zaufanie do organów Państwa. 3. organ wydał decyzję z przekroczeniem swoich kompetencji, albowiem rozstrzygnięcie w rażący sposób dotyczy kwoty wielokrotnie większej niż faktycznie pobrana przez skarżącego; organ w treści i uzasadnieniu decyzji nie wykazał związku pomiędzy nienależnie pobranymi kwotami, a kwotą uśrednioną pomimo, że skarżący nadal gospodaruje na powierzchni 108,13 ha. Płatność ONW przyznawana jest w wysokości uzależnionej od ilości deklarowanych gruntów, a podstawowa stawka płatności do 1 hektara wynosi 178 zł. Dla gruntów w przedziale 0-50 ha płatne jest 100% stawki podstawowej, dla gruntów z przedziału 50,01-100 ha 50% stawki podstawowej a dla gruntów 100,01-300 ha 25 % stawki podstawowej. W ten sposób wyliczona kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 18.977,58 zł, a pomniejszona o już wpłacone 1.327,99 zł - wynosi faktycznie 17.649,59 zł. Brak jest więc podstaw do stosowania uśrednienia, gdyż dotyczy to płatności dla powierzchni z przedziału 100,01-300 ha. Ponadto organ nie wykazał podstawy prawnej do uśredniania kwoty, stąd działaniem tym naruszył art. 6 i 7 k.p.a. Wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 1967/10) uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR, stwierdził iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem skarżący nie kwestionuje obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w związku z niedotrzymaniem zobowiązania ONW, a przedmiotem sporu jest jedynie wysokość ustalonych do zwrotu płatności poprzez przyjęty sposób ich wyliczenia. Prezes Agencji dokonując ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności zastosował mechanizm w postaci pomnożenia powierzchni gruntów, co do których skarżący zaniechał działalności rolniczej poprzez średnią stawkę do 1ha, wynikającą z ilorazu kwoty płatności ONW przyznanej za dany rok oraz zadeklarowanej w tym roku powierzchni gruntów rolnych. WSA zwrócił w związku z tym uwagę, iż zastosowany przez organ sposób wyliczenia nienależnie pobranych płatności nie znajduje podstawy prawnej w przepisach prawa. Skarżący prawidłowo wskazał, iż płatność ONW przyznawana jest w wysokości uzależnionej od ilości deklarowanych gruntów, a podstawowa stawka płatności do 1 ha wynosi 178 zł. Dla gruntów w przedziale 0-50 ha płatne jest 100 % stawki podstawowej, dla gruntów z przedziału 50,01-100 ha - 50% stawki podstawowej, a dla gruntów 100,01-300 ha 25% stawki podstawowej. Istotne znaczenie w sprawie ma również fakt, iż skarżący nadal gospodaruje na powierzchni 108,13 ha, zatem zwrot nienależnie pobranych płatności dotyczył gruntów z przedziału 100,01-300ha. WSA zauważył, iż w myśl art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., które powołano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 3. Organ orzekający w sprawie winien ustalić do zwrotu daną kwotę, która została nienależnie pobrana, a nie kwotę abstrakcyjną wynikającą z zastosowanych uśrednionych kwot płatności do 1ha. Brak jest - zdaniem Sądu pierwszej instancji - podstawy prawnej do ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności w sposób odmienny, np. poprzez metody uśredniania pobranych w całości płatności do 1 hektara zgłoszonych gruntów. Zastosowany przez organ sposób wyliczenia powoduje, iż zaprzestanie prowadzenia działalności przez beneficjenta na części gruntów skutkowałoby dla niego obowiązkiem zwrotu większej kwoty niż pobrane do tych gruntów płatności, w sytuacji, gdy gospodaruje on na gruntach o powierzchni większej niż 50 lub 100 ha. Ponadto stanowisko organu orzekającego w sprawie, pomimo zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego uwag, co do zastosowanego sposobu wyliczeń nienależnie pobranej płatności, nie zostało w ogóle uzasadnione w zaskarżonej decyzji, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż przyjęty sposób wyliczeń jest zdaniem organu prawidłowy. Nieuprawnione było również - jak stwierdził WSA - działanie organu orzekającego, który po raz drugi ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w roku 2004 i 2005, do gruntów o pow. 8,38 ha (w stosunku do roku 2004) i 7,77 ha (w stosunku do roku 2005). Skarżący uiścił w dniu 29 stycznia 2008 r. kwotę 1.327,99 zł tytułem nienależnie pobranych płatności, ustalonych następnie decyzją [...] z dnia [...] lutego 2008 r., co skutkowało w dniu [...] lutego 2008 r. uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania, jako bezprzedmiotowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezes ARiMR wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) orzeczeniu WSA w Warszawie zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu stanu faktycznego w ten sposób, że sąd wbrew temu co wynikało z akt sprawy uznał, że organ nie uwzględnił wcześniej wpłaconej kwoty 1.327,99 zł przy obliczaniu kwoty nienależnie pobranych płatności. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: ▪ art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, ▪ art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie ww. przepisów materialnych polegało na ich błędnej wykładni, tj. na uznaniu, iż nie pozwalają ustalić wysokości nienależnie pobranych płatności stosując mechanizm w postaci pomnożenia powierzchni gruntów, co do których skarżący zaniechał działalności rolniczej poprzez średnią stawkę do 1 hektara, wynikającą z ilorazu kwoty płatności ONW przyznanej za dany rok oraz zadeklarowanej w tym roku powierzchni gruntów rolnych. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego Prezes ARiMR zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjmujące, iż nieuprawnione było działanie organu, który po raz drugi ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności (w kwocie 1.327,99 zł w roku 2004 i 2005). Wnoszący skargę kasacyjna wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2004 i 2005 w wysokości 1.327,99 zł. W dniu 29 stycznia 2008 r. skarżący ww. kwotę organowi zwrócił, w związku z czym organ umorzył postępowanie w sprawie zwrotu tej kwoty decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją) wynika, iż organ ujął wcześniej zwróconą przez skarżącego kwotę 1.327,99 zł przy obliczaniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzja I instancji wyraźnie wskazuje, że za rok 2004 kwota do zwrotu wynosi 9.078,96 zł minus wpłata 1.327,99 zł, tj. 7.750,97 zł. Znajdująca się w aktach sprawy informacja skierowana do beneficjenta w dniu 22.10.2009 r. potwierdza to obliczenie, przy czym całkowita kwota do zwrotu jest tożsama w ww. informacji i w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem organu jest przyjąć określony stan faktyczny, natomiast obowiązek sądu zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę przez sąd pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Z tego wynika, że w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Poprzez przyjęcie, że organ nie ujął kwoty 1.327,99 zł WSA w Warszawie naruszył ww. przepis. Powyższe ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jej przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego kasator zwrócił uwagę na treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., określającego wysokość stawki płatności. Z przepisu tego wynika, że wysokość płatności ONW jest ustalana jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta powierzchni działek. Ponadto stawki różnią się po pierwsze w zależności od lokalizacji działki ONW (stawka według strefy) oraz w zależności od całkowitej zadeklarowanej powierzchni (stawka według powierzchni). Płatność ONW otrzymują beneficjenci, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego (§ 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów w związku z art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) NR 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r.). Beneficjent ma obowiązek w okresie 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW prowadzić działalność rolniczą na obszarze ONW, o powierzchni nie mniejszej niż ta, do której płatność otrzymał. Natomiast istotna w tym zobowiązaniu jest jedynie powierzchnia gruntów, nie zaś wysokość otrzymanej płatności. Dopuszczalne jest, aby beneficjent prowadził tę działalność rolniczą w kolejnych latach na działkach ONW położonych w innych strefach, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, niż te na których były położone działki w pierwszym roku zobowiązania. Z tego wynika, że podczas trwania zobowiązania ONW, do jednej całkowitej powierzchni ONW beneficjent może otrzymać płatność o łącznej wysokości różniącej się w każdym roku. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż należy mieć na uwadze degresywność (w zależności od całkowitej powierzchni) stawek płatności ONW. Przepisy art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 2419/2001 oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) NR 796/2004 stanowią, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę (powiększoną o odsetki). Przepisy te mają zastosowanie do wszelkich działań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ramach PROW przewidziane są działania związane z przyznaniem pomocy finansowej do posiadanej powierzchni gruntów rolnych jak i niezwiązane z tym np. renty strukturalne, wspieranie grup producentów, itp. Powstanie kwoty nienależnie pobranych płatności może zatem zaistnieć w różniących się od siebie sytuacjach. Nie sposób więc przyjąć, iż z treści lub celu ww. przepisów wynikałaby wytyczna albo zakaz w odniesieniu do stosowania danego sposobu obliczania kwoty nienależnie pobranych płatności. W działaniu ONW, gdzie beneficjent otrzymuje płatności do powierzchni gruntów według stawki uzależnionej od strefy albo pułapu, gdzie charakterystyki gruntów mogą ulec zmianie, należy posiłkować się § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. - aby przyjąć sposób obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności w przypadku zaniechania działalności rolniczej na niektórych działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem. Stosownie do treści tego przepisu producent rolny zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Z uwagi na opisane powyżej zasady dotrzymywania zobowiązania ONW (tj. możliwość prowadzenia działalności rolniczej na działkach położonych w różnych strefach i w różnych latach), w momencie gdy beneficjent zaniecha prowadzenia działalności rolniczej na części działek położonych na obszarze ONW, to w świetle § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. nie jest możliwe ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w sposób określony w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie. Zamiana działek, na których beneficjent prowadzi działalność rolniczą podczas trwania zobowiązania powoduje, że organ nie może precyzyjnie określić kwoty nienależnie pobranych płatności w sposób inny, niż stosując uśrednioną stawkę płatności wynikającą z ilorazu kwoty płatności ONW przyznanej za dany rok oraz zadeklarowanej w tym roku powierzchni gruntów rolnych. Z uwagi na powyższe oraz na brak możliwości określenia w rozumieniu § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, organ może obliczać przedmiotową stawkę na podstawie uśrednionej stawki, de facto otrzymanej przez beneficjenta. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów polega na tym, że w ramach przedmiotowego działania organ może ustalić wysokość nienależnie pobranych płatności stosując mechanizm w postaci pomnożenia powierzchni gruntów, co do których skarżący zaniechał działalności rolniczej poprzez średnią stawkę przypisaną do 1 hektara. Instytucja uśrednienia degresywnych stawek płatności występuje w prawodawstwie wspólnotowym. Art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że obszary zadeklarowane przez beneficjenta, które otrzymują tę samą stawkę pomocy w ramach określonego środka obszarowego, uznaje się za tworzące jedną grupę upraw. Jednakże w przypadku stosowania degresywnych kwot pomocy, uwzględnia się średnią tych wartości w stosunku do odpowiednich obszarów zadeklarowanych. Tym samym przepis ten wskazuje, że stosując redukcje z uwagi na przedeklarowanie, należy stosować uśredniona stawkę, bowiem nie jest możliwe ustalenie, w którym zakresie następuje przedeklarowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Postawiony przez organ zarzut procesowy akcentuje wadliwość ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, a ściślej błędne przyjęcie, że organ nie uwzględnił w przeprowadzonych rozliczeniach uiszczonej dobrowolnie przez [...] kwoty 1.327,99 zł - tytułem zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zarzut ten jest częściowo trafny, jednakże nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem uchybienie to nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 32.837,49 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo określono za jakie lata i w jakiej wysokości należy się zwrot płatności, tj.: ▪ za rok 2004 - 7.750,97 zł (9.078,96 zł minus wpłata [...] w kwocie 1.327,99 zł), ▪ za rok 2005 - 9.039,83 zł, ▪ za rok 2006 - 8.529,25 zł, ▪ za rok 2007 - 7.517,44 zł. Z powyższego wynika więc, iż organ - wbrew twierdzeniu WSA - zaliczył wpłatę dokonaną przez skarżącego w dniu 29 stycznia 2008 r. w kwocie 1.327,99 zł. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem zasadny w zakresie w jakim podważa twierdzenia Sądu pierwszej instancji o "podwójnym" orzeczeniu odnośnie do kwoty 1.327,99 zł. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż organ dokonał wadliwego zaliczenia ww. kwoty na poczet zwrotu należności za rok 2004, zamiast - jak sam wskazał w informacji o możliwości dobrowolnego zwrotu (k. 71 akt administracyjnych) - na rzecz płatności z lat 2004 i 2005 (w odpowiednich proporcjach). Nadto, skarżący sam określił, iż spłaca należność właśnie za rok 2004 i 2005 (por. k. 76 akt administracyjnych), zatem zaliczenie przez organ kwoty 1.327,99 zł jedynie na należność za rok 2004 było wadliwe. W związku z powyższym, pomimo, iż WSA w Warszawie nie dostrzegł okoliczności uwzględnienia przez organ dobrowolnej wpłaty skarżącego, to jednak błąd w tym zakresie nie miał żadnego wpływu na treść orzeczenia, które pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jest to tym bardziej oczywiste jeżeli uwzględni się uwagi WSA w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ stawki płatności za 1 hektar, branej pod uwagę przy wyliczaniu należności podlegających zwrotowi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, iż zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że przepisy prawa nie pozwalają ustalić wysokości nienależnie pobranych płatności stosując mechanizm w postaci pomnożenia powierzchni gruntów, co do których zaniechano działalności rolniczej przez średnią stawkę płatności należną do 1 hektara (wyliczoną przez podzielenie płatności ONW za dany rok przez zadeklarowaną w tym roku powierzchnię wszystkich gruntów rolnych). W tym zakresie organ powołuje się na przepisy prawa unijnego (wskazane wyżej rozporządzenia Komisji). Na tle istotnych okoliczności niniejszej sprawy jest to rozumowanie wadliwe, a powoływane przepisy prawa materialnego nie zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Po pierwsze NSA zwraca uwagę, iż organ w aktach administracyjnych nie wyeksponował żadnych dokumentów, które pozwoliłyby na proste, a zarazem precyzyjne określenie, na jakich działkach rolnych (na które składają się konkretne działki ewidencyjne), [...] zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. Organ zdaje się bazować w tym zakresie jedynie na istniejącej możliwości porównania danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności za konkretne lata i swoich ogólnych wyliczeniach w tym zakresie. Powyższy brak jest po części powodowany przekonaniem, iż orzekając o zwrocie nienależnie pobranych płatności uwzględnia się jedynie średnią stawkę przyznanej w danym roku płatności, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż wystarczające jest ustalenie ogólnej powierzchni, na której zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. NSA w całości podważa takie rozumowanie wskazując, iż elementem koniecznym postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest, co do zasady, dokładne ustalenie (wskazanie), na jakich działkach ewidencyjnych (bądź w na jakiej ich powierzchni), producent rolny zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. Oczywiście może się zdarzyć, iż w niektórych sprawach stosowanie średniej stawki płatności będzie miało uzasadnienie, jednakże nie ma do tego jakichkolwiek podstaw na tle sprawy niniejszej. Po drugie, NSA zauważa, iż w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. nie ma precyzyjnie określonej procedury zwrotu nienależnie pobranych płatności. Przepisem ogólnie określającym podstawę zwrotu jest § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 wskazanego aktu. Z ogólnej regulacji zawartej w ust. 2 § 9 wynika więc, iż zwrot nienależnie pobranych płatności następuje w sytuacji zaniechania przez producenta rolnego działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem. W § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia uregulowano częściowy zwrot płatności ONW, "która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar". W ocenie NSA, z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej musi nastąpić na konkretnych działkach, o czym świadczą użyte przez prawodawcę zwroty "tych działek", "to zaniechanie". Organ miał zatem obowiązek precyzyjnie ustalić działki, na których [...] zaniechał prowadzenia działalności rolniczej, a nie powoływać się na ich ogólną powierzchnię, nawet jeżeli tak jak w niniejszej sprawie nie jest ona kwestionowana przez skarżącego. Jak wspomniano, w odróżnieniu od procedury przyznawania płatności (§ 4 i 5 rozporządzenia), procedura jej zwrotu nie została precyzyjnie uregulowana. W związku z powyższym należy odpowiednio zaadaptować wytyczne jakie stosowane są przy przyznawaniu płatności (w swoisty odwrócony sposób). Wsparcie z tytułu gospodarowania na ONW następuje przy uwzględnieniu stawki płatności na hektar gruntu rolnego oraz deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych. Stawka płatności określana jest w zależności od obszaru, na którym położona jest dana działka rolna (wyróżnia się cztery obszary: nizinny w strefie nizinnej I, nizinny w strefie nizinnej II, ze specyficznymi utrudnieniami oraz górski). Wysokość płatności uzależniona jest dodatkowo od powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez producenta rolnego, tj. ▪ dla działek o powierzchni do 50 ha - płatność wynosi 100%, ▪ dla działek o powierzchni z przedziału 50,01 ha do 100 ha - płatność wynosi 50%, ▪ dla działek o powierzchni z przedziału 100,01 ha do 300 ha - płatność wynosi 25%, ▪ dla działek o powierzchni z przedziału powyżej 300 ha - płatność nie przysługuje. Dodatkowo, na wypadek zgłoszenia we wniosku działek rolnych, które w całości lub w części położone są w różnych strefach (od których zależy wysokość płatności na 1 hektar), w § 5 rozporządzenia przewidziano reguły kolizyjne, określające sposób obliczania końcowej płatności. W ocenie NSA jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż ustalając obowiązek zwrotu nienależnie przyznanych płatności, organy administracyjne zobowiązane są do precyzyjnego wskazania działek rolnych, na których zaprzestano prowadzenia działalności rolniczej. Wiedza w tym zakresie musi być nadto skonfrontowana z wiedzą co do uprzedniego zakwalifikowania tych konkretnych działek do płatności ONW (pod względem strefy oraz przedziału powierzchni, od którego zależy procentowa wysokość płatności). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż skarżący zgłosił do płatności działki położone w jednej strefie, tj. nizinnej I. W związku z tym, pomimo braku precyzyjnego wskazania przez organ, na których konkretnie działkach rolnych doszło do zaniechania prowadzenia produkcji rolnej (podano jedynie ogólną powierzchnię), możliwe jest określenie należności przypadającej do zwrotu, tym bardziej, że skarżący nie kwestionuje powierzchni, na której zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, tj. nie dotrzymał zobowiązania zaciągniętego w ramach płatności z tytułu ONW. W konsekwencji w sprawie tej nie występuje problem z rozliczeniem zwrotu przyznanych wcześniej płatności, bowiem wobec zgłoszenia wszystkich działek w ramach jednej strefy (o najniższej stawce płatności - 179 zł), nie jest konieczne przeprowadzanie szczegółowego rozliczenia, które z nich i w jakiej kolejności były przyjmowane do poszczególnych przedziałów powierzchniowych, od których zależy wysokość wsparcia z tytułu ONW (por. przepisy § 5 rozporządzenia ustanawiające reguły kolizyjne). Zwrócić zatem należy uwagę, iż średnia stawka płatności za dany rok, wedle której obliczono kwotę podlegającą zwrotowi, nie mogła znaleźć zastosowania. Stawka ta dyskryminuje skarżącego, nakazując mu zwrot płatności w kwocie większej niż faktycznie otrzymana do danej powierzchni działek rolnych. Obrazując to przykładem wskazać należy, iż jeżeli producent rolny otrzymał płatność ONW za 2004 rok do powierzchni 100 ha w wysokości 13.425 zł (przy założeniu położenia wszystkich zgłoszonych gruntów w strefie o najniższej stawce płatności za 1 hektar - 179 zł oraz przyjęciu płatności za pierwsze 50 hektarów w wysokości 100% oraz płatności za kolejne 50 hektarów w wysokości 50%), to zaprzestając działalności na 50 hektarach i zastosowaniu proponowanej przez organy stawki uśrednionej (13.425 / 100 ha = 134,25 zł), zobowiązany zostanie zwrócić więcej, niż do tych 50 hektarów otrzymał. W powyższym przypadku nie jest istotne, jak organ zakwalifikował (przyjął) do płatności konkretne działki, na których zaprzestano prowadzenia działalności (do pierwszych 50 hektarów, od których przysługuje 100% płatność, czy do kolejnych 50 hektarów, od których przysługuje płatność w wysokości 50% stawki podstawowej). Istotne jest to, iż wszystkie działki znajdują się w jednej strefie, zatem podstawa wyliczenia wysokości płatności jest jednakowa (179 zł). Istotne jest również to, że producent rolny nadal prowadzi działalność na 50 hektarach. Sytuacja porównywalna z przytoczonym przykładem występuje w sprawie [...], który zaprzestał prowadzenia działalności (wedle wskazania organów) na 82,17 ha w roku 2004, 82,27 ha w roku 2005, 83,53 ha w roku 2006 oraz 91,22 ha w roku 2007. Skarżący nadal prowadzi działalność na działkach rolnych przekraczających 100 ha, zatem zwrot nienależnie pobranych przez niego płatności musi odbywać się wedle stawki płatności z danego roku przy uwzględnieniu tej stawki w wysokości 25% (tak jak dla przyznania płatności za grunty powyżej 100 hektarów). W ponownym postępowaniu administracyjnym powinno zostać ustalone na jakich konkretnie działkach ewidencyjnych i w jakich rozmiarach skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Ustalić również należy wysokość zwrotu nienależnie pobranych płatności z uwzględnieniem wyżej opisanych dyrektyw. Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.