II SA/Wa 1796/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji siedzibą w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego oraz przeniesienia na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny 2. zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości Komendant Miejski Policji w O., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) zwolnił K. M., [...] posterunku Policji w G. KMP w O., z dniem [...] lipca 2010 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i z dniem [...] sierpnia 2010 r. przeniósł z urzędu i mianował na stanowisko [...] Wydziału Prewencji KMP w O. z dotychczasowym uposażeniem. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. wymieniony policjant został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem. Jednocześnie zalecono mu służbę wewnętrzną. W posterunku Policji w G. KMP w O. nie ma możliwości mianowania policjanta na stanowisko służbowe, na którym pełniona jest służba wewnętrzna. Przeniesienie policjanta do dalszego pełnienia służby w [...] Wydziału Prewencji KMP w O. i mianowanie na równorzędne stanowisko służbowe uwzględnia zalecenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w W. określone w orzeczeniu wydanym wobec [...] K. M. oraz potrzeby służby. Od rozkazu ww. wniósł odwołanie i wskazał, że się z nim nie zgadza, ponieważ przeniesienie go do pełnienia dalszej służby na stanowisku [...] Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w O. nie realizuje zaleceń wskazanych w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W., ponieważ na nowym stanowisku nie będzie pełnił służby wewnętrznej, a przyznany mu zakres obowiązków i zadań stanowi zagrożenie dla stanu zdrowia strony i spowoduje jego pogorszenie. Komendant Wojewódzki Policji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 32 ust 2 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ podał, iż art. 32 ust. 1 i 2 uprawnia właściwych przełożonych do mianowania policjanta na stanowisko służbowe z urzędu bez inicjatywy lub zgody policjanta. Ustawodawca pozostawił uznaniu organów Policji sprawę rozmieszczenia funkcjonariuszy. Stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podleganiem szczególnej dyscyplinie służbowej, której to funkcjonariusz – zgodnie z art. 25 ustawy o Policji – jest zobowiązany się podporządkować. Decyzja o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, przeniesieniu z urzędu i mianowaniu go na określone stanowisko służbowe wydana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i jest dopuszczalna, o ile mianowanie nastąpi na stanowisko służbowe równorzędne. Taki wniosek wypływa a contrario z przepisu art. 38 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Stosowanie zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, bez jego zgody, z urzędu i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (a w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes policjanta. W ocenie organu, decyzję uznaniową o przeniesieniu z urzędu i mianowaniu na równorzędne stanowisko służbowe K. M. wydano prawidłowo, wskazując przyczyny uzasadniające przeniesienie, tj. wymagania zdrowotne i potrzeby służby. Dalej organ wskazał, iż istotą służby jest dyspozycyjność. Stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, polegający na tym, że organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną policjanta. Komendant Miejski Policji w O. prawidłowo skorzystał z zapisów art. 32 i 36 ustawy o Policji dotyczących przenoszenia i mianowania na równorzędne stanowisko służbowe z uwzględnieniem przeciwwskazań zdrowotnych. Przeniesienie policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego było konieczne, gdyż policjant pełnił służbę zewnętrzną. Uzasadniając zaskarżony rozkaz personalny organ I instancji powołał się zarówno na stan zdrowia policjanta oraz potrzeby służby. Na nowym stanowisku policjant będzie pełnił służbę w pomieszczeniach zamkniętych, a zatem służbę wewnętrzną, głównie w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych. Wskazane w odwołaniu argumenty nie stanowią przesłanek uniemożliwiających pełnienie służby w pomieszczeniach dla osób zatrzymanych, a obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie pracownikom bezpiecznych warunków pracy zgodnie z zaleceniami lekarskimi. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jego nieważności, zarzucając naruszenie art. 32 i 36 ustawy o Policji, przez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że służba w pomieszczeniach zamkniętych nie jest równoznaczna ze służbą wewnętrzną, a przeniesienie go na stanowisko służbowe [...] Wydziału Prewencji KMP w O. nie spełnia zaleceń wskazanych w orzeczeniu komisji lekarskiej, ponieważ wskazane stanowisko nie jest służbą wewnętrzną, a zalecenie przeniesienia było związane ze stanem zdrowia zaistniałym w wypadku komunikacyjnym, jakiemu uległ w trakcie wykonywania obowiązków służbowych. Na obecnym stanowisku ma kontakt z osobami podejrzanymi oraz koniecznością stosowania wobec nich środków przymusu bezpośredniego, co jest połączone z wysiłkiem fizycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Powołane przepisy art. 32 ust 1 i 2 ustawy uprawniają właściwych przełożonych do mianowania policjanta na stanowisko służbowe z urzędu bez inicjatywy lub zgody policjanta. Ustawodawca pozostawił uznaniu organów Policji sprawę rozmieszczania funkcjonariuszy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że stosunek służbowy policjanta charakteryzuje się podleganiem szczególnej dyscyplinie służbowej, której to funkcjonariusz zgodnie z art. 25 ustawy o Policji, jest zobowiązany się podporządkować. Decyzja o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, przeniesieniu z urzędu i mianowaniu go na określone stanowisko służbowe wydawana jest przez właściwego przełożonego w oparciu o uznanie administracyjne po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i jest dopuszczalna, o ile owo mianowanie nastąpi na stanowisko służbowe równorzędne. Taki wniosek wypływa a contrario z przepisu art. 38 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej powołanych przepisów, właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko bez jego zgody, z urzędu i jest to decyzja uznaniowa, przy czy ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służby) oraz słuszny interes policjanta. Podkreślić należy, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu policjanta na inne równorzędne stanowisko, nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organy administracji nie przekroczyły granic uznania przyznanego mu zawodowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd orzekający nie kwestionuje prawdziwości wyrażonego w zaskarżonym rozkazie poglądu odnośnie kompetencji organu i równorzędności stanowisk, jednak należy podkreślić, że zaprezentowane uzasadnienie pozostawia zbyt wiele wątpliwości i argumentów skarżącego bez koniecznej odpowiedzi, a to uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonego rozkazu personalnego, oraz uniemożliwia wykluczenie słuszności zarzutów podniesionych w skardze. Rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. organu I instancji - Komendanta Miejskiego Policji w O. zawiera lakoniczne uzasadnienie i w ocenie Sądu wewnętrzne sprzeczności. Z jednej strony organ stwierdza, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. policjant został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem, jednocześnie zalecono mu służbę wewnętrzną, a następnie stwierdza, na posterunku Policji w G. KMP nie ma możliwości mianowania policjanta na stanowisko służbowe na którym pełniona jest służba wewnętrzna i dlatego przenosi policjanta do dalszego pełnienia służby w [...] Wydziału Prewencji KMP w O., co będzie zgodne z zaleceniem komisji. Koncepcja wywiedziona przez organ jest dla Sądu niezrozumiała. Natomiast organ II instancji Komendant Wojewódzki Policji w [...], w uzasadnieniu rozkazu nr [...] z dnia [...] września 2010 r., utrzymującym w mocy zaskarżony rozkaz personalny, przywołuje treść art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2, oraz art. 38 ustawy o Policji. Podkreśla, że istotą służby jest dyspozycyjność, a stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny. Wskazuje, że organ I instancji, uzasadniając wydany rozkaz personalny, powołuje się zarówno na stan zdrowia policjanta oraz potrzeby służby, a dalej wywodzi że pełnienie służby w pomieszczeniach zamkniętych jest pełnieniem służby wewnętrznej. Organ II instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego w ogóle nie odnosi się do zarzutów skarżącego, zawartych w odwołaniu. W ocenie Sądu, pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – chociaż wyjaśnienie co oznacza pełnienie służby wewnętrznej – stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Jak już wcześniej wskazano zaskarżony rozkaz personalny, zawiera jedynie obszerne uzasadnienie dotyczące uprawnienia przełożonego służbowego do przeniesienia funkcjonariusza na równorzędne stanowisko służbowe. Zauważyć należy, iż te uprawnienia nie są przez skarżącego kwestionowane, jak również nie jest ponoszony zarzut odnośnie równorzędności stanowisk. Skarżący poddaje jednakże w wątpliwość istnienie rzeczywistych potrzeb przeniesienia, a przede wszystkim, że realizuje ono zalecenia komisji lekarskiej dotyczące stanu zdrowia skarżącego. Podkreślić również należy, że powołany przepis o charakterze kompetencyjnym, ze względu na jego treść i usytuowanie w systemie prawa, nie umożliwia właściwemu organowi rozstrzygnięcia sprawy personalnej funkcjonariusza w istocie bez potrzeby wykazania przyczyn jego zastosowania (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 580/07). Sąd orzekający w niniejszej sprawie raz jeszcze podkreśla, że niekwestionowanym prawem organu Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określenie w ramach art. 1 ust. 2 ustawy konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeżeli z tego względu, czy wskazań zdrowotnych konieczne jest przeniesienie skarżącego na inne równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Niezbędne jednak wykazanie, że zaszły takie okoliczności. Przyznanie w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury KGP oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności przy podejmowanych rozstrzygnięciach. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien w uzasadnieniu rozkazu personalnego ocenić okoliczności faktyczne mogące mieć istotne znaczenie dla jej treści. Również powinien odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, a przede wszystkim wyjaśnić na czym polega "służba wewnętrzna" i czy przeniesie wprawdzie na stanowisko równorzędne spełnia zalecenia komisji lekarskiej związane ze stanem zdrowia skarżącego. Zgodnie z art. 7 kpa organ winien wykazać, iż nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a mianowicie wziął pod uwagę interes społeczny (interes służby) oraz słuszny interes policjanta, ze wskazaniem przyczyny zastosowania przeniesienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.