II OSK 1779/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/10 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o. o. w K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1901/10 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 98 § 1 kpa odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2004 r. Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "K." Sp. z o.o. z siedzibą w K., o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem biurowym i garażem, na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w Warszawie. Organ wskazał, iż na wniosek inwestora postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ww. budynku było wielokrotnie zawieszane. Okresów zawieszenia postępowania inwestor nie wykorzystywał do uzupełnienia projektu budowlanego i usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. odmówiono więc Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do zawartych w tej decyzji zaleceń, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawiadomiono strony o kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenie na budowę oraz nałożono na inwestora postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. obowiązek usunięcia w terminie do [...] czerwca 2010 r. nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, natomiast w dniu [...] czerwca 2010 r. złożył wniosek o ponowne zawieszenie postępowania, podnosząc, że ilość oraz zakres braków formalnych, do których uzupełnienia został wezwany uniemożliwia ich uzupełnienie we wskazanym terminie. Organ stwierdził, iż inwestor nie wykorzystał 4 lat zawieszenia postępowania na odpowiednie przygotowanie projektu budowlanego, umożliwiające wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor w okresie od września 2005 r. nie wycofywał projektu budowlanego, by wprowadzić do niego stosowne uzupełnienia i zmiany nałożone przez organ, powtórzone również w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż zawieszenie postępowania zagrażałoby interesowi społecznemu. Organ zobowiązany jest prowadzić postępowanie bez zbędnej zwłoki w celu możliwie szybkiego wydania rozstrzygnięcia. Nie ma zatem uzasadnienia do podejmowania czynności przez organy administracji publicznej, które generują koszty i zbędne kroki, nieprowadzące do pilnego zakończenia postępowania. Organ pierwszej instancji w sposób należyty wziął pod uwagę interes skarżącego w prowadzonym postępowaniu, dwukrotnie na wniosek inwestora zawieszał postępowanie - postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2004 r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Natomiast inwestor pomimo czterokrotnego wezwania postanowieniami nr [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nadal nie przedłożył kompletnego projektu budowlanego. W skardze Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "K." Sp. z o. o. w K. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 98 § 1 kpa poprzez wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie przez organ przyczyn uznania, że zawieszenie postępowania narusza interes społeczny. Skarżący podniósł, iż w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest kilkukrotne zawieszanie postępowania na wniosek strony, jak również dopuszczalne jest, aby łączny okres trwania wszystkich okresów zawieszenia postępowania był dłuższy, niż maksymalny okres jednokrotnego zawieszenia postępowania, który określony został w art. 98 § 2 kpa. W związku z powyższym sam fakt żądania zawieszenia postępowania nie może zostać uznany za zagrażający interesowi publicznemu, bez względu na to, czy jest to pierwszy taki wniosek w toku postępowania, czy jest to wniosek numer dwa, trzy, itd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji są prawidłowe. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 98 § 1 kpa, stanowiącego podstawę materialnoprawną wydanych postanowień, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ustawodawca uzależnił zatem możliwość zawieszenia postępowania od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: 1. postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania; 2. postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się; 3.zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu; 4. w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania. Przepis ten reguluje instytucję fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że nawet zaistnienie wszystkich przesłanek w nim wyrażonych nie obliguje organu do zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania na tej podstawie może nastąpić tylko na żądanie tej strony, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte i przy spełnieniu pozostałych przesłanek, tj. braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania oraz braku zagrożenia interesu społecznego w następstwie zawieszenia postępowania. Brak spełnienia, którejkolwiek z ww. przesłanek uprawnia organ do odmowy uwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie została spełniona trzecia przesłanka, gdyż zawieszenie po raz kolejny postępowania administracyjnego zagrażałoby interesowi społecznemu. W przedmiotowej sprawie postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę toczy się od 2004 roku. Inwestor przez okres 4 lat trwającego zawieszenia postępowania na jego dwa poprzednie wnioski, nie usunął nieprawidłowości w projekcie budowlanym, umożliwiających wydanie decyzji zezwalającej na budowę. Inwestor w okresie od września 2005 r. nie wycofał projektu budowlanego by wprowadzić w nim uzupełnienia czy zmiany nałożone przez organ, które zostały ponowione w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Pomimo czterokrotnego wezwania postanowieniami: nr [...] z dnia [...] października 2004 r.; nr [...] z dnia [...] października 2005 r.; nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r.; nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. inwestor nadal nie przedłożył kompletnego projektu budowlanego. Sąd podkreślił, iż organ rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę związany jest przepisem szczególnym, jakim art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 35, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku zaś, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Sąd stwierdził, że zawieszenie postępowania na wniosek inwestora uzasadniony brakiem możliwości usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości stanowiłoby obejście art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zawieszenie postępowania w stanie faktycznym sprawy zagrażać będzie interesowi społecznemu, wyrażającemu się w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 kpa), to zaś wykluczało uwzględnienie żądania strony z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 98 § 1 kpa. Sąd stanął na stanowisku, iż uwzględnienie żądania skarżącego w sytuacji braku racjonalnych powodów uzasadniających zawieszenie postępowania, godziłoby w interes społeczny. Skarżący bowiem, pomimo czterokrotnego wezwania do usunięcia naruszenia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, nie przedłożył kompletnego projektu budowlanego chociaż od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia upłynęło kilka lat. W ocenie Sądu, przeszkodę do zawieszenia postępowania w świetle art. 98 § 1 kpa stanowiło wstąpienie zagrożenia interesu społecznego, co skutkować musiało odmową zawieszenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "K." sp. z .o.o. w K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyroki zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego zastosowania art. 12 w związku z art. 98 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, iż zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania i zagraża interesowi społecznemu; 2. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 i 98 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo tego, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane zostało z naruszeniem art. 12 i 98 § 1 kpa. W motywach skargi podniesiono, iż naruszenie zasady szybkości postępowania może być uznane za naruszenie interesu publicznego tylko w postępowaniu toczącym się z urzędu. Celem tego postępowania jest nałożenie na stronę obowiązków, zatem szybie rozstrzygnięcie sprawy leży w szeroko pojętym interesie publicznym. Natomiast w sytuacji postępowania toczącego się na wniosek, którego celem jest sformułowanie uprawnień strony brak rozstrzygnięcia oraz długi okres procesowania nie może naruszać interesu publicznego, bowiem wnioskodawca do chwili wydania decyzji nie nabywa żadnych uprawnień, których posiadanie może zagrażać interesowi publicznemu. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się wyłącznie na wniosek strony. Jeżeli strona składa wniosek o zawieszenie postępowania, to oznacza, że godzi się zasady szybkości postępowania nie będą miały w tej konkretnej sprawie zastosowania, a oczekiwanie na wydanie decyzji ulegnie przedłużeniu. Złożenie wniosku o zawieszenie świadczy o tym, że zawieszenie pozwoli wnioskodawcy na realizację jego własnego indywidualnego interesu. Wskazane przez Sąd I instancji przepisy prawa budowlanego nie dotyczą sytuacji zawieszenia postępowania, bowiem zgodnie z art. 103 kpa w okresie zawieszenia żadne terminy nie biegną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawowana przez Sąd kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji ograniczyła się z tego względu do rozważenia zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie podnieść należy, iż w myśl art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania oparte zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Zasada ta podlega bowiem zasadniczemu ograniczeniu, przejawiającemu się w tym, że wola strony, która zainicjowała postępowanie nie może automatycznie przesądzić o wystąpieniu żądanego skutku procesowego, a więc o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie o zawieszenie jest co prawda zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia, wymienionych w art. 98 § 1 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 129). Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia art. 12 w związku z art. 98 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji w zakresie rozważonego niewystąpienia w sprawie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki z dnia [...] września 2004 r. było dwukrotnie zawieszane na jej wniosek. Strona skarżąca w okresie czteroletniego zawieszenia postępowania nie uzupełniła i nie wyeliminowała nieprawidłowości w projekcie budowlanym, mimo kierowanych do niej trzykrotnie postanowień organu, wzywających do ich usunięcia. Po otrzymaniu kolejnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. wzywającego do usunięcia nieprawidłowości w terminie do [...] czerwca 2010 r., skarżąca wystąpiła z kolejnym wnioskiem o zawieszenie postępowania, motywując go brakiem możliwości wykonania wskazań zawartych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r., w terminie w nim zakreślonym. W tych okolicznościach zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że dalsze zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na kolejny wniosek inwestora w świetle art. 98 § 1 kpa byłoby sprzeczne z określoną w tym przepisie przesłanką chronionego interesu społecznego, zarówno ze względu na zasadę szybkości postępowania z art. 12 kpa, jak również przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładający na organ obowiązek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę, jeżeli inwestor w zakreślonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości. Zawieszanie postępowania na wniosek strony, wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, może zagrażać szeroko rozumianemu interesowi społecznemu w sytuacji, gdy strona pomimo, że zainicjowała wszczęcie postępowania, to w jego toku nie współpracuje z organem i nie stosuje się do jego wskazań, zmierzających do wydania pozytywnej dla niej decyzji, lecz swoim postępowaniem zmierza do przedłużenia tego postępowania, składając kolejne wnioski o jego zawieszenie. W interesie społecznym jest aby rozstrzygnięcie organu zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania z art. 12 kpa, w terminach określonych w art. 35 kpa. Natomiast w żadnym razie w interesie społecznym nie leży przedłużanie ponad rozsądny czas wszczętego postępowaniu przy wykorzystywaniu do tego instytucji zawieszenia postępowania na wniosek strony ( art. 98 § 1 kpa). W realiach rozpoznawanej sprawy trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż zawieszenie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na kolejny wniosek skarżącego nie znajduje uzasadnienia, dlatego też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.