II SA/Rz 531/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ewidencji gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 531/09 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu zażalenia A. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] zmiany w odniesieniu do działki nr 291 - postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 6 października 2008r. A. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta o zawieszenie postępowania w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] zmiany w odniesieniu do działki nr 291. Postanowieniem z dnia [...] października 2008r. Prezydent Miasta odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie z uwagi na to, ze wskazane we wniosku okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego dającego podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zażalenie na to postanowienie wniosła A. Z. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Wskazała, że przed merytorycznym załatwieniem sprawy konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnień wstępnych polegających na wyjaśnieniu między innymi: kto jest właścicielem parcel gruntowych z których powstała ulica W., czy istniały dokumenty do ujawnienia w operacie ewidencyjnym Skarbu Państwa jako właściciela tej drogi oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Dróg Urzędu Miasta [...] jako władającego, ustalenie powierzchni działki stanowiącej ulice W., * - przez kogo i w jakich okolicznościach został dokonany błędny zapis w operacie ewidencyjnym oraz kto powinien ponieść z tego tytułu konsekwencje przewidziane prawem. Jako kolejny powód do zawieszenia postępowania wskazała na toczące się postępowanie karne w związku z jej zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa przed Prokuratorem Rejonowym [...] oraz z uwagi na toczące się przed Wojewodą [...] postępowaniem o nabycie przez Gminę Miasta [...] własności działki nr 291 (ulica W.). A. Z. wystąpiła o wyłączenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od rozpatrzenia jej zażalenia powołując się na złożone w dniu 17.07.2008r. zawiadomienie w prokuraturze. Główny Geodeta Kraju pismem z dnia 31 marca 2009r. nr [...] zwrócił zawarty w zażaleniu wniosek o wyłącznie organu i wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jest właściwy do zbadania z urzędu czy zachodzą przesłanki do wyłączenia organu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając sprawę wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 § 1 kpa organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych; 1.) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 §1 pkt 2 i 3 (małżonek kierownika oraz jego krewni i powinowaci do drugiego stopnia, a także osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli), 2.) Osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wyżej wymienione przesłanki do wyłączenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od rozpatrzenia zażalenia A. Z. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to sytuacja, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia materialno-prawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu. W pismach z dnia 16 i 19 maja 2009r. A. Z. zakwestionowała stan wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb nr [...] w odniesieniu do działki nr 291. Zarzuciła, ze działka ta jest nieprawidłowo wykazana na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela we władaniu Wydziału Gospodarki Komunalnej Inwestycji i Dróg Urzędu Miasta [...]. Wskazane we wniosku o zawieszenie kwestie nie są zagadnieniami wstępnymi dającymi podstawę do zawieszenia prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym. Kwestie aktualności materiałów geodezyjnych, prawidłowości wykazania w operacie ewidencji gruntów i budynków osoby właściciela oraz władającego działka nr 291 oraz jej powierzchni będą przedmiotem wyjaśnień w prowadzonym postępowaniu. Za zagadnienie wstępne nie można uznać też złożone przez A. Z. do organów ścigania zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa ani prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie o nabyciu przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości stanowiącej ulicę W. Ewentualna decyzja o nabyciu, przez Gminę Miasto [...] własności przedmiotowej nieruchomości stanowić będzie samodzielną podstawę do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2008 r., Nr [...] oraz o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów sądowych. Na wstępie skargi podniosła, że powody zawieszenia postępowania administracyjnego przedstawiła w piśmie z dnia 6.10.2008 r., które są nadal aktualne. Zdaniem skarżącej wskazane postępowanie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Motywując powołaną podstawę prawną wyjaśniła, że zachodzi konieczność uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez właściwe organy i sądy, a mianowicie: - czy w stosunku do parcel gruntowych gm. kat. [...] tworzących ul. W. w R. właścicielem jest Skarb Państwa, jak twierdzi Prezydent Miasta opierając się na danych obowiązującej ewidencji gruntów miasta R. co do działki nr 291 obr. [...], w R, - czy były prawne podstawy i dokumenty do jednoznacznego ustalenia stanu prawnego nieruchomości /działki nr 291/, pozwalające na wykazanie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela tej działki, a Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Dróg Urzędu Miasta [...] jako władającego, - dlaczego działka nr 291 /ulica W./ ma powierzchnię 0,0874 ha, tak to wynika z ewidencji gruntów, skoro według wpisów w księdze wieczystej nr 14403, powierzchnia "parceli gruntowej" wynosi 0,0199 ha, - kto i na jakiej podstawie prawnej i faktycznej oraz w jakim celu spowodował i sankcjonował nieprawdę w ewidencji gruntów miasta [...] oraz wprowadzał i utrwalał błędy ewidencyjne w wymienionym wyżej zakresie i kto z tego tytułu powinien ponieść konsekwencje przewidziane prawem. Zasygnalizowała, że jej zdaniem Prezydent Miasta oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ nadzorujący prowadzenie ewidencji gruntów dokonali przestępstwa fałszerstwa intelektualnego z przepisu art. 271 § 1 k.k., o czym powiadomiła pismem z dnia 17.07.2008 r. Prokuratora Rejonowego [...]. W związku z tym uważa, że sprawa prowadzona prze Prezydenta Miasta o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów zmian odnoszących się do działki nr 291, powinna być zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Innym powodem zawieszenia postępowania jest to, że z wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Zielni zostało wszczęte przez Wojewodę postępowanie w sprawie oznaczonej nr [...] w przedmiocie przejścia na własność Gminy Miasta [...] z dniem 1.01.1999 r. działek zajętych pod pas drogowy drogi publicznej lokalnej miejskiej ul. W. w R. Poruszone kwestie zdaniem skarżącej częściowo i pośrednio wiążą się ze sprawą sądową o sygnaturze II SA/Rz 864/08, w której został wydany wyrok w dniu 22.09.2009 r. /jeszcze nieprawomocny/. Z tej sprawy można wnioskować, że podział działki sąsiedniej nr 268, obr. [...] w R. nie wpływa na zasięg prawa własności działki przylegającej do niej, a to działki nr 291. Skarżąca wnosiła też o wyłączenie organu II instancji, lecz organ ten w tej sprawie, zgodnie z art. 123 k.p.a., nie wydał osobnego /oddzielnego/ postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że zarzuty podniesione w skardze są powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny /Sąd I instancji/ kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Z powołanego przepisu równocześnie wynika, iż przy tej kontroli, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany granicami skargi /zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną/, to zaś znaczy, iż uwzględnia z urzędu naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Z zawiadomienia z dnia 9.06.2008 r. wynika, że Prezydent Miasta [...] prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 291, obr. [...] /k. 56 akt adm. I instancji/. Przedmiotem zmian są dane zawarte w pozycji rejestrowej [...] dotyczące właściciela i władającego działki nr 291 oraz powierzchnia tej działki. W toku tego postępowania, skarżąca A. Z. w piśmie z dnia 6.10.2008 r. /k. 116-120 akt adm. I instancji/ wniosła o zawieszenie postępowania z przyczyn powtórzonych w skardze. Postanowieniem z dnia 20.08.2008 r. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w bliżej nieustalonym czasie w operacie ewidencji gruntów w R., tj. o czyn z art. 271 § 1 k.k., wobec braku dostatecznych danych uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu. Na skutek zażalenia pokrzywdzonej A. Z., Sąd Rejonowy w R. Sąd Grodzki, postanowieniem z dnia 21.11.2008 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie /k. 94 akt adm. II instancji/. W związku z powołaną sprawą karną, skarżąca w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...].10.2008 r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, zamieściła wniosek "by Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyłączył się od sprawy rozpoznania zażalenia i przekazał zażalenie Głównemu Geodecie Kraju jako organowi wyższego stopnia, by ten wyznaczył organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania zażalenia zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego" /k. 80 akt adm. II instancji/. Wojewoda w kwietniu 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...], z dniem 1.01.1999 r. prawa własności działek nr, nr 291/1 i 291/3, położonych w obr. [...], zajętych na dzień 31.12.1998 r. pod drogę publiczną lokalną miejską ul. W. /k. 13 akt adm. I instancji/ Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./ jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji /por. W. Dawidowicz – Zarys procesu administracyjnego, W-wa 1989 r., str. 127-128 oraz wyrok NSA z dnia 11.01.1996 r., SA/Wr 2022/95 "Fiskus" nr 9/1996, str. 30/. Sąd in merito podzielił stanowisko orzekających organów, że powody zawieszenia postępowania administracyjnego wskazane przez skarżącą w piśmie /zażaleniu/ z dnia 6.10.2008 r., nie są przyczynami prejudycjalnymi w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, zatem skarga nie mogła być uwzględniona. Z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 38, poz. 454/, dalej jako rozporządzenie z dnia 29.03.2001 r. wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Ewidencja gruntów m. innymi obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, powierzchni nieruchomości, a także może obejmować dane dotyczące osoby władającej w przypadku określonym w art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm./. Oznacza to, że właściwy starosta, może z urzędu lub na wniosek podmiotów określonych w § 10 i 11 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. dokonywać aktualizacji ewidencji, także w podanym zakresie. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta Miasta w sprawie oznaczonej numerem [...] było wszczęte z urzędu i właśnie w tym postępowaniu powinna być wyjaśniona i rozstrzygnięta kwestia czy dane dotyczące osoby właściciela działki nr 291, władającego i powierzchnia tej działki są zgodne z odpowiednimi dokumentami. Stosownie do § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r., dane dotyczące właścicieli nieruchomości wpisuje się w operacie ewidencji gruntów na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Zdaniem Sądu wszczęte przez Wojewodę postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości tj. działek 291/1 i 291/3 /art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną -Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm., - nie stanowi także zagadnienia wstępnego dla prowadzonej przez Prezydenta Miasta sprawy z zakresu ewidencji gruntów, ponieważ w sprawach, jaką prowadzi Wojewoda, stroną postępowania jest m. innymi dotychczasowy właściciel. Skoro zachodzą wątpliwości czy wpisanie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 291 było prawidłowe, zatem to sprawa z zakresu ewidencji gruntów może stanowić zagadnienie wstępne dla sprawy wszczętej przez Wojewodę. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą kwestii obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Okoliczność, że to Prokuratura Rejonowa [...] prowadzi postępowanie przygotowawcze w sprawie ewentualnego popełnienia czynu z art. 271 § 1 k.k. /poświadczenie nieprawdy w ewidencji gruntów/, nie wiąże się bezpośrednio z kwestią zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazana okoliczność mogłaby jedynie stanowić podstawę do wyłączenia imiennie oznaczonego pracownika od udziału w postępowaniu, wszakże pod warunkiem, że wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne /art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a./. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia takie fakty nie istniały. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby do dnia wydania zaskarżonego postanowienia toczyło się postępowanie przygotowawcze przeciwko konkretnemu pracownikowi orzekających organów. Stosownie zaś do art. 25 § 1 k.p.a., wyłączenie organu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych – następuje z mocy prawa, jeżeli: 1) dotyczy kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że takie okoliczności nie zachodzą, czego skarżąca w skardze nie kwestionuje. Wydanie postanowienia przez w/w organ w przedmiocie wyłączenia organu nie było zatem wymagane. Skoro zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.