III SA/Łd 6/11

Dnia 2 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 roku sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wnioskiem z dnia 19 maja 2010 r. K. L. zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. Delegatury Ł.-W. Referatu Budynków i Lokali o oddanie w najem lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ulicy K. [...] m [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że lokal należał do jego zmarłej babci W. B., z którą mieszkał. Zaznaczył, że nie dysponuje innym lokalem, w którym mógłby mieszkać. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Dyrektora Delegatury Ł. – W. Urzędu Miasta Ł. poinformował K. L., że nie spełnia kryteriów kwalifikujących go do wydania skierowania do zawarcia umowy o najem. Wskazano, że nie został potwierdzony fakt wspólnego zamieszkiwania wnioskodawcy ze zmarłą babką. W odpowiedzi na wystąpienie skarżącego skierowane do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie uprawnień do przedmiotowego lokalu Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł. w piśmie z dnia [...] nr [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] i wskazał na niespełnienie wymaganych warunków. Ponownie podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło okoliczności podnoszonych przez skarżącego. W dniu 6 października 2010 r. do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Budynków i Lokali wpłynęło pismo K. L. zatytułowane "odwołanie od umowy zawarcia najmu lokalu mieszkalnego". Skarżący powołał się na § 16 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. oraz na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08. Wniósł o zobowiązanie Gminy Ł. do zawarcia z nim umowy najmu. Podkreślił, że mieszka w lokalu przy ulicy K. [...] od kwietnia 2006 r. Zamieszkiwał razem z dziadkami, którzy zmarli. Skarżący zaznaczył, że prowadził z dziadkami wspólne gospodarstwo domowe, wspólnie pokrywali wydatki związane z utrzymaniem domu i wyżywieniem, zajmował jeden pokój, w którym przechowywał rzeczy osobiste i meble. K. L. wyjaśnił, że wskutek interwencji sąsiadów musiał opiekować się babcią z uwagi na psychozy wieku starczego z postępującą demencją. Musiał zrezygnować z pracy zawodowej. Podniósł również, że studiował zaocznie w Społecznej Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Zarządzania w Ł. K. L. wskazał, że nieobecność w domu spowodowana była przyczynami osobistymi i zawodowymi. Wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z przesłuchaniem wskazanych świadków. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ administracji wskazał, że sprawy z zakresu umów cywilnych pozostają poza regulacją kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podniosło również, że warunkiem wydania decyzji administracyjnej jest istnienie w tym zakresie podstawy ustawowej, dopuszczającej kształtowanie w tej formie praw i obowiązków i obywateli. Zdaniem organu, w niniejszym postępowaniu takiej materialnoprawnej podstawy nie ma. Organ administracji wskazał, że skierowanie do zawarcia umowy najmu nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa ma charakter cywilny, co oznacza, że nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Organ podniósł, iż zasadnym jest zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Odnosząc się do powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08 organ administracji wskazał, że zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, bowiem ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej formy załatwienia sprawy, jak również sprawa nie jest załatwiana w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 9/10 wskazujący, że tego rodzaju rozstrzygnięcie jest rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ samorządu, a więc aktem, do którego zastosowanie ma art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W skardze z dnia 16 grudnia 2010 r. K. L. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, wskazując na naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niedopuszczalności drogi administracyjnej, pomimo, że zaskarżalność rozstrzygnięć administracyjnych w sprawach najmu lokali wynika z konstytucyjnego prawa do drogi sądowej. Skarżący powtórzył argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego i podniósł, że uchwała I OPS 4/08 wskazuje, jako podlegającą zaskarżeniu formę działań władczych organów administracji także czynność polegającą na pominięciu na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Zastępcy Dyrektora Delegatury Ł. – W. Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] r., informującego skarżącego o niespełnieniu kryteriów kwalifikujących go do wydania skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Na wstępie wskazać należy, że podstawowym warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji - art. 127 § 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata. Decyzja rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony (por. J. Borkowski "Decyzja administracyjna", Zachodnie Centrum Organizacji, Ł. – Zielona Góra 1998, s. 18 – 25). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż nie wszystkie sprawy administracyjne podlegają załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, a Kodeks postępowania administracyjnego z góry tej kwestii nie przesądza. Decydują o tym właściwe przepisy prawa administracyjnego materialnego (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985 roku, sygn. akt III SA 988/85, publ. OSP z 1987 roku, nr 5 - 6, poz. 116 z glosą J. Borkowskiego). Aby stwierdzić, iż w indywidualnej sprawie winna zostać wydana decyzja administracyjna, istnieć musi konkretna norma prawa materialnego administracyjnego pozwalająca na taki wniosek. Co za tym idzie – w sprawie tej występować musi stosunek administracyjnoprawny, którego istotne elementy zostaną właśnie w decyzji administracyjnej wyrażone. Innymi słowy, dopóki nie zostanie przesądzone, iż sprawa ma charakter administracyjny zaś stronę oraz organ administracji łączyć ma jakikolwiek stosunek administracyjnoprawny, to nie ma w przepisach prawa podstawy do rozstrzygnięcia tejże sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też, przystępując do zbadania dopuszczalności odwołania, organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy rozpatrywana sprawa ma charakter administracyjny oraz czy rozstrzygnięcie, które strona pragnie zaskarżyć, nosi przymioty decyzji administracyjnej. Tego rodzaju weryfikacja w niniejszej sprawie została, w ocenie Sądu przeprowadzona i dała wynik negatywny. Organ stanął na stanowisku, iż wobec innego niż administracyjny charakteru sprawy oraz nieistnienia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, odwołanie K. L., wniesione od pisma Zastępcy Dyrektora Delegatury Ł. – W. Urzędu Miasta Ł. z dnia [...], jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a ocena prawna w nim wyrażona jest uzasadniona. Wyjaśnić bowiem należy, iż sprawy najmu lokali mieszkalnych, tworzących mieszkaniowy zasób gminy, nie należą do kategorii spraw administracyjnych. Są to sprawy o charakterze cywilnym i dlatego brak jest podstaw prawnych do rozpoznawania tychże spraw w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe sprawy zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa nie precyzuje kryteriów wyboru osób, którym lokale winny być przyznane, powierzając tę czynność właściwej radzie gminy (art. 21 ust. pkt 2 ustawy), ani też nie ustanawia kolejności uprawnionych do uzyskania lokalu. Treść przepisów ustawy wskazuje przy tym, że sprawy dotyczące przydzielania lokali mają charakter cywilnoprawny. Wniosek ten uwarunkowany jest następującymi przesłankami: po pierwsze – ustawodawca posłużył się ściśle cywilistycznym pojęciem najmu (art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy), po drugie – w art. 18 ust. 5 wymienionej ustawy przewidziano roszczenie odszkodowawcze z tytułu nieprzyznania lokalu socjalnego przysługującego z mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego o przyznaniu lokalu socjalnego. Skoro uprawniony do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego zyskuje określone roszczenie, poddane kognicji sądu cywilnego, to nie można uznać, iż sprawa o mniejszym ciężarze gatunkowym (dotycząca przyznania lokalu mieszkalnego osobie nielegitymującej się rozstrzygnięciem sądowym) nosić będzie cechy sporu administracyjnego, w którym organ administracji decyzją rozstrzygać będzie o żądaniu strony. Byłoby to nielogiczne. Pisma informujące wnioskodawców o przydzieleniu lub odmowie przydzielenia żądanego lokalu, nie są decyzjami, a w konsekwencji – nie przysługuje od nich odwołanie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd Najwyższy, na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) oraz ustawy dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt N III ZP 37/97( OSNAP z 1998 r., nr 7, poz. 200). Powyższej oceny nie może zmienić fakt, iż organowi gminy oddano, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r., kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada Miejska w Ł. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Ł. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego nr 73, poz. 1460 ze zm.). Przedmiotowa uchwała potwierdza cywilny charakter spraw dotyczących lokali gminnych, gdyż z § 3 ust. 3 uchwały wprost wynika, że lokale te stanowią przedmiot umów najmu. Z treści przepisu art. 104 k.p.a. nie można zaś wyciągać wniosku, tak jak to podnosi skarżący, że w każdym przypadku organ administracji powinien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi bowiem, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2 art. 104 k.p.a.). Nie można więc domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 708/09, Lex 489205). Konkludując, sprawa K. L. o przyznanie lokalu mieszkalnego nie nosi cech sprawy administracyjnej. Nie istnieje bowiem przepis prawa, będący podstawą do wydania w tego rodzaju sprawie decyzji administracyjnej. Pismo z dnia 12 lipca 2010 r. skierowane do skarżącego przez Zastępcę Dyrektora Delegatury Ł. – W. Urzędu Miasta Ł. nie jest decyzją, a więc odwołanie wniesione od omawianego pisma jest niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do wskazywanej przez skarżącego uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 to wyjaśnić należy, że uchwała to dotyczyła innego trybu wniesienia skargi do sądu – trybu wynikającego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 t. j.). W podobnym natomiast stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 885/10 wskazując na brak administracyjnoprawnego charakteru sprawy dotyczącej niespełnienia kryteriów kwalifikujących do wydania skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. A. B.