VI SA/Wa 2442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. w W. (dalej skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.500 złotych, utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125,, poz. 874 ze zm.)- dalej u.t.d., lp. 1.1 i 1.7 załącznika do ustawy. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne. W dniu [...] kwietnia 2010 r. na drodze krajowej nr [...] w W. poddano kontroli samochód ciężarowy marki [...] nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował w imieniu przedsiębiorcy Pan Z.B. Pojazdem wykonywany był przewóz gruzu budowlanego z [...] sp. z o. o. na budowę własną prowadzoną w L. Do kontroli kierowca nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego ani zaświadczenia na przewozy własne. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że u skarżącego jest zatrudniony na podstawie umowy o dzieło. Ponadto kierowca do kontroli nie okazał żadnego dokumentu poświadczającego fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach od [...] marca 2010 r. do [...] kwietnia 2010 r. Kontrolę udokumentowano protokołem kontroli nr [...]. Stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący, został zawiadomiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wezwano go do przedstawienia dokumentu określającego rodzaj i formę prowadzonej działalności gospodarczej, decyzji o nadaniu numeru NIP oraz REGON, dokumentu potwierdzającego zatrudnienie kierowcy Z.B., odpisu licencji na wykonywanie transportu drogowego. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie organu I instancji skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. wskazał, że nie dysponuje licencją na wykonywanie transportu drogowego, gdyż nie prowadzi działalności zarobkowej, natomiast dysponuje zaświadczeniem nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne i takie jest przeznaczenie kontrolowanego pojazdu. W toku postępowania administracyjnego uzyskano z Urzędu Miasta W. (pismo z dnia [...] maja 2010 r.), informację, że skarżący posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne udzielone przez Prezydenta Miasta W. w dniu [...] kwietnia 2010 r. oraz informację, iż skarżący nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Z Biura Obsługi Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury uzyskano informację (pismo z dnia [...] maja 2010 r.), iż skarżący nie został zarejestrowany w bazie BOTM. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji zawiadomił stronę o stwierdzeniu dodatkowego naruszenia tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.500 zł, na którą składały się kary: - 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, - 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, odwołał się od kary pieniężnej 8. 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy, powtarzając argumentacją zawartą w decyzji I instancji. Organ podniósł, że dokonując przewozu gruzu budowlanego, skarżący wykonywał transport drogowy, co oznacza, że miał obowiązek posiadania licencji na jego wykonywanie. Jak wynika z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący nie posiada takiego dokumentu, a jedynie uzyskał zaświadczenie na wykonywanie przewozów na potrzeby własne, które zostało uzyskane po dniu kontroli drogowej. Zgodnie z definicją przewozu na potrzeby własne, jednym z warunków pozwalających na uznanie go za taki jest to, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W tym przypadku, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, kierowca Z.B. nie był pracownikiem skarżącego, zatrudnionym u niego na podstawie umowy o pracę. Potwierdza to dołączona do pisma przedsiębiorcy umowa o dzieło, będąca podstawą zatrudnienia Z.B. na stanowisku kierowcy. Organ odwoławczy odwołał się do definicji pracownika zawartej w art. 2 KP, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zatem pracownikiem w rozumieniu tego przepisu nie jest osoba fizyczna, która wykonuje określone czynności na rzecz innej osoby (fizycznej lub prawnej) na innych podstawach niż wymienione w art. 2. Nie jest pracownikiem osoba, która zobowiązuje się do wytworzenia jakiejś rzeczy lub utworu niematerialnego na podstawie umowy o dzieło art. 627 i n. k.c). Organ II instancji wskazał, że precyzyjne określenie przez ustawodawcę warunków jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje przewóz nieodpłatnie na własne potrzeby jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności, nie wykonując go w celach zarobkowych i dlatego nie musi ubiegać się o licencję na wykonywanie transportu drogowego, z drugiej natomiast zapobiec sytuacjom, gdy przedsiębiorca pod pozorem wykonywanie przewozów na potrzeby własne w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. W odniesieniu do drugiego naruszenia GITD podniósł, iż bezspornym faktem jest też, iż podczas wykonywanego przejazdu kierowca nie posiadał wymaganych dokumentów - nie miał przy sobie wykresówek, wydruków z tachografu cyfrowego albo dokumentów poświadczających fakt nieprowadzenia pojazdu w okresie od [...] marca 2010 r. do [...] kwietnia 2010 r. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że w tych dniach nie kierował pojazdem tylko wykonywał prace pomocnicze na budowie. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Stosownie zaś do treści art. 87 ust. 3 u.t.d., to przedsiębiorca odpowiedzialny jest za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, zaskarżając decyzję z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, wniósł o jej zmianę w tej części. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, iż skarżący podjął i wykonywał transport drogowy w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., bowiem w świetle dokumentacji zebranej w toku postępowania, w tym zeznań kierowcy i wyjaśnień skarżącego wynika, że nie naruszył on obowiązku posiadania licencji. W dokumentach tego przedsiębiorcy nie widnieją jakiekolwiek faktury, rachunki lub inne dowody świadczące o prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Stanowisko takie czyni zbędnym dywagacje dotyczące stwierdzenia czy kontrolowany kierowca jest czy nie jest pracownikiem skarżącego. Ze zgromadzonego materiału można ewentualnie przyjąć, że skarżący wykonywał przewóz na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Jest to odmienna i poprawna subsumcja stanu faktycznego i winna skutkować zastosowaniem innej sankcji w postaci kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, nadto podkreślił wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę posiadającego licencję, odbywa się tylko przy użyciu pojazdów, które faktycznie zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Z dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż skarżący nie posiadał zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne ani tez licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Organ administracji słusznie uznał przewóz wykonywany w dniu [...] kwietnia 2010 r. za transport drogowy, bowiem nie spełniał on przesłanek przewozu drogowego na potrzeby własne, określonych w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d., kontrolowany kierowca nie był pracownikiem skarżącego przedsiębiorcy, a nadto w trakcie wykonywania transportu drogowego nie okazał żadnego dokumentu poświadczającego fakt nieprowadzeniu pojazdu w dniach od [...] marca do [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona z przyczyn odmiennych niż zostało w niej zarzucone. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269), przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwana dalej p.p.s.a. nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji przebiega w pewnej kolejności i punktem wyjścia jest w pierwszej kolejności badanie czy zaskarżony akt nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., którą to decyzją została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nakładająca na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8500 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: 1. wykonywanie transportu drogowego bez wzmaganej licencji, z wyłączeniem taksówek – kara 8.000 zł, 2. wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty – kara 500 zł. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W wypadku nie wniesienia odwołania decyzja staje się prawomocna. W niniejszej sprawie Skarżący odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji ale tylko w zakresie kary pieniężnej nałożonej za wykonywanie transportu drogowego bez wzmaganej licencji w wysokości 8.000 zł. Skarżący nie wnosił odwołania w zakresie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (k. [...]). W ocenie składu orzekającego w tej sprawie Skarżący nie kwestionował naruszenia dotyczącego wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty . Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego uprawomocniła się w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, która to kara została nałożona na Skarżącego w oparciu o art. 92 ust. 1 i ust.4 oraz Ip. 1.7załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.). W związku z powyższym zgodnie z treścią odwołania organ II instancji mógł badać decyzję jedynie w zakresie zaskarżenia (za wykonywanie transportu drogowego bez wzmaganej licencji ). Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia z dnia [...] września 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Rozstrzygnięcie to, co wynika zarówno z komparycji powyższej decyzji jak i jej uzasadnienia dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji. Tak więc utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę poza zakresem odwołania co spowodowało działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie stanowi jak wyżej wskazano rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego. Niemniej jednak ww. zasady nie pozwalają organowi odwoławczemu działać z urzędu, bowiem postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (vide: wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06 publ. Lex nr 338307). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odwołanie (co wyżej zostało wyjaśnione) dotyczyło jedynie naruszenia związanego z wykonywaniem transportu drogowego bez wzmaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Skarżący nie odwoływał się od naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W niniejszej sprawie, jak wskazano w stanie faktycznym, organ ograniczyła w oparciu o art. 92 ust. 2 u.t.d. nałożył karę pieniężną w kwocie 8.500 zł. Wydając decyzje organ drugiej instancji związany jest treścią odwołania i nie może orzekać ponad to odwołanie, co w niniejszej sprawie oznacza, że organ II instancji wydając decyzje nie może w niej rozstrzygać w zakresie kary pieniężnej za wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty ,co w tej sprawie uczynił. W ponownym postępowaniu odwoławczym organ rozpozna odwołanie w zakresie w nim wskazanym. Na marginesie sprawy Sąd nadmienia, że podobne stanowisko zostało przedstawione w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2442/10 Wobec stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należało orzec jak w sentencji wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu, dlatego też Sąd orzekł o treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na brak wniosku Skarżącego.