II SA/Wa 1819/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania renty specjalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lipca 2010 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], umarzającą postępowanie po rozpatrzeniu kolejnego, nowego wniosku R. N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. o przyznanie renty specjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa przyznania wnioskodawcy renty specjalnej w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) została zakończona odmowną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2004 r. Decyzja ta stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. i jako taka ma walor rzeczy osądzonej. R. N. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ponownie wystąpił o przyznanie mu renty specjalnej, zaś organ dążąc do wyjaśnienia charakteru procesowego tego pisma poprosił o doprecyzowanie intencji wnioskodawcy, jednocześnie pouczając go o możliwościach weryfikacji decyzji ostatecznych zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca w swoim piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. jednoznacznie wskazał, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. należy traktować jako kolejny, nowy wniosek w sprawie przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś jego pismo z dnia [...] maja 2010 r. stanowi integralną część wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dalej organ podniósł, że wnioskodawca w żadnym ze wskazanych pism nie wskazał i nie udokumentował nowych, istotnych okoliczności sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji, tj. w dniu [...] lipca 2004 r., a nieznanych Prezesowi Rady Ministrów. Jednocześnie R. N. nie wskazał i nie udokumentował żadnych innych okoliczności stanowiących przesłankę do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej oraz żadnych okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie jego wystąpienia jako nowego wniosku. Strona, za każdym razem, swoje wnioski o przyznanie renty specjalnej w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych motywowała trudną sytuacją materialną oraz zdrowotną. Tymczasem zgromadzone dokumenty nie potwierdzają, by wnioskodawca był osobą całkowicie niezdolną do pracy. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w L. z dnia [...] lipca 2001 r., stopień niepełnosprawności wnioskodawcy został na stałe zaliczony do stopnia umiarkowanego ze wskazaniem możliwości zatrudnienia na stanowisku pracy przystosowanym do jego potrzeb i możliwości. Jednocześnie R. N., z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych, nie posiada prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy i objęty jest pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r., chociaż inaczej sformułowany, wskazuje okoliczności wymieniane przez stronę w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Organ podkreślił, że przedstawione we wszystkich wnioskach okoliczności są merytorycznie tożsame co do istoty, zaś powoływanie się przez wnioskodawcę na nowe schorzenia, które nie wpłynęły na zmianę stopnia jego niepełnosprawności, wskazują na ich tożsamość z okolicznościami rozstrzygniętymi w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. W dalszej części uzasadnienia organ zauważył, że wnioskodawca na żadnym z etapów prowadzonych postępowań administracyjnych nie nadesłał dokumentów potwierdzających jego wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi dla Polski, jak również nie udokumentował katastrofalnych zdarzeń losowych, mających charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, które zgodnie z wykładnią celowością art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzasadniałyby przyznanie mu renty specjalnej we wskazanym trybie. Świadczenie opieki nad niepełnosprawną siostrą, mieszkającą osobno, na które powołał się wnioskodawca w toku prowadzonego postępowania, nie stanowi przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego. Osoby rezygnujące z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Za osoby korzystające z tej formy świadczenia opłacana jest składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych, zaś od 1 stycznia 2010 r. przyznanie prawa do tego świadczenia nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Natomiast świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie zastępują świadczeń pielęgnacyjnych oraz nie są świadczeniami socjalnymi i nie zależą wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną i sprawą rozpatrywaną. Obie sprawy dotyczą bowiem tego samego podmiotu oraz przedmiotu i oparte są na tej samej podstawie prawnej i podstawie faktycznej oraz tożsamych żądaniach strony. Zatem, wobec tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną decyzją, organ administracji wydając decyzję merytoryczną dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie zachodzi zatem przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu. R. N. uczynił powyższą decyzję przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga rozpatrywana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy rozważyć kwestię wniosku R. N. z dnia 27 lutego 2011 r., który wpłynął do Sądu w dniu 2 marca 2011 r. o godz. 9.30, o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 2 marca 2011 r. na godz. 13.40. Skarżący uzasadnił swój wniosek niemożnością stawienia na rozprawie spowodowaną ostrą infekcją. Do wniosku dołączył kartę informacyjną wystawioną przez lekarza pogotowia ratunkowego oraz kserokopię recepty. Wniosek ten, jako bezzasadny, Sąd oddalił na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 109 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawą odroczenia rozprawy może być tylko nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo nieobecność strony lub jej pełnomocnika wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć. W ocenie Sądu, niedającą się przezwyciężyć przeszkodą może być np. choroba wykazana zaświadczeniem lekarskim o niemożliwości stawienia się w Sądzie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I CKU 175/97 publik. Prok. i Pr. 1998 Nr 5, poz. 36). A zatem choroba skarżącego powinna być potwierdzona zwolnieniem lekarskim lub, jeśli nie jest to możliwe, uprawdopodobniona w sposób przekonujący. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż okoliczność, na którą się powołuje, jest taką przeszkodą, której faktycznie i to ze względów obiektywnych nie można przezwyciężyć. W ocenie Sądu, skarżący we wniosku z dnia 27 lutego 2011 r. okoliczności takich w sposób przekonujący nie uprawdopodobnił. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 107 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stawiennictwo stron na rozprawie jest nieobowiązkowe, a strona ma prawo składać toku postępowania pisma zawierające jej wnioski i oświadczenia. Ponadto zwrócić uwagę należy, iż w sprawie niniejszej rozprawa była już odraczana z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Kierując się zasadą ekonomiki procesowej, wyrażoną w art. 99 ww. ustawy oraz mając na uwadze, że prawa skarżącego są respektowane, nie można było przychylić się do wniosku strony. Przechodząc do rozpoznawania sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Natomiast w myśl art. 124 ww. ustawy do postępowania w tym trybie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. A zatem, Prezes Rady Ministrów, podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia specjalnego, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Powyższe oznacza, że wniesienie wniosku o przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 cyt. ustawy zobowiązuje właściwy organ do podjęcia działań zmierzających do jego rozpatrzenia, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji należało zbadać, czy została ona podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 7 kpa wynika obowiązek organu do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ musi też mieć na uwadze, że odformalizowanie postępowania administracyjnego, służące rozpoznaniu sprawy zgodnie z intencją i interesem strony, w żadnym względzie nie uprawnia go, do określania za stronę treści wniesionego przez nią żądania. Jeżeli postępowanie wszczynane jest na zasadzie skargowości (na wniosek strony), to żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 1993 r. (SA/Kr 2342/92) "O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości organ administracyjny, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska". W ocenie Sądu, wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r., uzupełniony i sprecyzowany na wezwanie organu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., pomimo powołania się przez skarżącego na ostateczną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2004 r. wyraźnie wskazuje, iż jest to kolejny wniosek o przyznanie renty specjalnej. Skarżący podkreślił bowiem, że jego podanie z dnia [...] kwietnia 2010 r. należy traktować jako nowy wniosek w sprawie przyznania renty specjalnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że intencją R. N. było zainicjowanie postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania zakończonego wskazaną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że brak jest ustawowego ograniczenia ilości wnoszonych wniosków o przyznanie renty specjalnej, co oznacza, że każdy wniosek musi być rozpatrzony w formie prawem przewidzianej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 148/09, nr LEX 581654). Wobec jednoznacznego sformułowania wniosku przez skarżącego oraz powołania przez niego nowych okoliczności, nieistniejących w dniu wydania decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2004 r., w tym otrzymywania na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. zasiłku stałego, a także faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, do których zresztą organ częściowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, trudno więc było z góry przyjąć, że postępowanie w niniejszej sprawie było tożsame ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną i orzec o jego bezprzedmiotowości. Organ winien rozpatrzyć okoliczności podniesione przez R. N. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., oceniając na nowo stan jego zdrowia, sytuację rodzinną i materialną, a następnie wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne. Ewentualny brak spełnienia ustawowych przesłanek do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni bowiem prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1988 r., sygn. akt. SA/Wr 957/88, ONS 1999, nr 1, poz. 44). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd, orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.