I OSK 1125/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 986/10 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz G. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 986/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. D. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. wstrzymał mł. kpt. G. D. wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z tym dniem G. D. utracił prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego albowiem na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz dokumentów mieszkaniowych złożonych w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. ustalono, że G. D. w dniu 23 listopada 2009 r. kupił lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47,83 m2 położony na osiedlu [...] w K., w udziale wynoszącym 25/100 części lokalu. Organ I instancji uznał, że G. D. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który to lokal z dniem 8 grudnia 2009 r. został dopuszczony do użytkowania, a zatem po tej dacie nie są spełnione warunki niezbędne do dalszej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 tej ustawy, nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy, lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia, tj. do dnia 8 grudnia 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji G. D. wniósł o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej przyznaje strażakom prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Nie każdy jednak lokal może być uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów tej ustawy. Musi on bowiem spełniać wymogi określone w wyżej wymienionej ustawie, w tym m.in. posiadać odpowiednią powierzchnię mieszkalną oraz odpowiedni stan techniczno-sanitarny. Organ nie wykazał dlaczego lokal mieszkalny, będący w stanie deweloperskim, zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. W opinii odwołującego się, fakt oddania budynku jako całości do użytku nie decyduje o możliwości użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych. Ponadto zarzucił, że organ oceniając sytuację prawną pominął fakt, że odwołujący się jest jedynie współwłaścicielem lokalu, a więc nie posiada prawa do korzystania z całego lokalu a jedynie z jego ułamkowej części, a tym samym nie posiada on lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej gdyż zakupiony lokal nie spełnia minimalnych norm powierzchni mieszkalnej. Nadto decyzja organu I instancji narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i sposobu uzasadnienia decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w oświadczeniu mieszkaniowym G. D. wskazał, że posiada tytuł prawny – współwłasność w 25/100 części lokalu mieszkalnego zakupionego aktem notarialnym z dnia 23 listopada 2009 r. Analiza art. 78 ustawy o PSP wskazuje, że podstawą utraty prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest posiadanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego. W powyższym artykule brak jakiegokolwiek odniesienia do norm zaludnienia, w przeciwieństwie do art. 76 ust. 3 oraz art. 77 ustawy o PSP, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazuje jako przesłankę przydzielenia lokalu mieszkalnego, czy też określenia wysokości równoważnika za remont lokalu, uwzględnienie norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Podobnie w przypadku przyznania funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej pomocy mieszkaniowej na zakup lokalu mieszkalnego przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034) uzależniają wysokość pomocy finansowej od liczby norm zaludnienia. Oznacza to, że wolą ustawodawcy było uwzględnianie norm zaludnienia w przypadku pomocy mieszkaniowej, przyznawania równoważnika za remont lokalu oraz przy przydziale lokalu mieszkalnego. Natomiast ustawowe prawo do lokalu nie jest tożsame z uprawnieniem prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i z tego względu G. D. nie będzie przysługiwał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a jedynie - w świetle art. 77 cyt. ustawy o PSP - równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem możliwości korzystania z całości lokalu mieszkalnego organ odwoławczy stwierdził, że współwłasność jest prawem niepodzielnym, co oznacza że na jego podstawie żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne prawo wyłączne do wydzielonej fizycznie części przedmiotu współwłasności. W zakresie tym organ powołał się na definicję współwłasności uregulowaną w art. 199 Kodeksu cywilnego, z której wynika, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Organ II instancji stwierdził, że G. D. posiada tytuł prawny do całości zakupionego lokalu, a w związku z pozwoleniem na użytkowanie budynku ma także możliwość faktycznego jego posiadania i używania w celach mieszkalnych i tym samym spełnia przesłankę z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP wyłączającą możliwość otrzymywania równoważnika za brak lokalu. W skardze na powyższą decyzję G. D. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za bezzasadną. Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I OPS 3/08 (opubl. LEX nr 364569), gdzie w stosunku do funkcjonariusza policji i w nieco innym stanie faktycznym, bo w sytuacji, gdy funkcjonariusz (policjant) zajmował lokal mieszkalny przyznany na podstawie decyzji administracyjnej (z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu pomimo tego, że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w stosownym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przytaczając treść przepisów art. 74 ust. 1 oraz w art. 76 ust. 2 ustawy Sąd stwierdził, że analiza tych przepisów wskazuje na powiązanie przysługującego strażakowi lokalu przydzielanego na podstawie decyzji administracyjnej z normami zaludnienia. Na takie powiązanie nie wskazuje w żaden sposób treść art. 78 tej ustawy. Natomiast z treści 79 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy wynika, że ustawodawca w przepisie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej odróżniając sposób obliczania równoważnika za remont lokalu od sposobu obliczania równoważnika za brak lokalu wskazał wprost na powiązanie równoważnika za remont lokalu z normą zaludnienia przysługującą strażakowi, natomiast nie powiązał równoważnika za brak lokalu z taką normą a jedynie wskazując na stawkę dzienną równoważnika za brak lokalu powiązał go ze stanem rodzinnym strażaka. Sąd wskazał, ze kwestię tę precyzuje § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 241, poz. 2033) Zdaniem Sądu - nie ma także racji skarżący twierdząc - że współwłasność nie jest tytułem prawnym do lokalu, albowiem przepisy Kodeksu cywilnego jednoznacznie wskazują na własność czy współwłasność jako tytuł prawny do rzeczy (ruchomości, nieruchomości). W ocenie Sądu rację ma organ twierdząc, że naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało w sprawie żadnego znaczenia albowiem spór został rozstrzygnięty na podstawie materiału uzyskanego od skarżącego i brak w sprawie materiałów, dowodów, do których skarżący nie ustosunkował się. Sąd podzielił stanowisko organów, że prawo do równoważnika za brak lokalu nie przysługuje skarżącemu wobec posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego nabytego na mocy umowy notarialnej. Skarżący mający udział we współwłasności lokalu posiada tym samym tytuł prawny do całego lokalu do czasu, gdy nie zostanie współwłasność zniesiona i ewentualnie mieszkanie podzielone. Ponadto Sąd podniósł, że w przypadku zakupionego przez skarżącego oraz jego rodziców lokalu mieszkalnego norma zaludnienia została zachowana i wynosi min. 7 m2 . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. D., reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 78 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie pojęcie: "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim; b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieje sytuacja, w której strażakowi przysługuje jedna norma zaludnienia, podczas gdy, zgodnie z tym rozporządzeniem, strażakowi samotnemu przysługują co najmniej dwie normy mieszkalne; c) § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy miał on zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. 2) przepisów postępowania: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 -10, 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdzał, iż wydana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Sąd uznał za prawidłowe decyzje oparte o błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na: pominięciu części twierdzeń strony, braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zastosowaniu zasady prawdy formalnej, skutkujące przyjęciem, iż lokal mieszkalny znajdujący się w stanie deweloperskim pozwala na faktyczne zamieszkiwanie w lokalu, podczas gdy z dokumentów i oświadczeń strony w spawie jednoznacznie wynika, że do użytku oddany został budynek, a dla tej czynności nie było konieczne wykończenie poszczególnych mieszkań, oraz ze lokal nie nadanie się do zamieszkania; b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 174 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia ocenę czy rozstrzygnięcie Sądu oparte było na właściwych przesłankach i czy stanowiło prawidłową kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Część rozważań Sądu jest sformułowana w sposób niejasny, nie pozwalający na stwierdzenie, czy Sąd błędnie zinterpretował czy pominął część przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, co z kolei stanowić może naruszenie art. 134 ust. 1 p.p.s.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy dokonały błędnej wykładni norm dotyczących kwestii prawa do lokalu mieszkalnego strażaków PSP zawartych w rozdziale 8 ustawy o PSP (art. 74-84). W ocenie skarżącego błędna wykładnia art. 78 ustawy o PSP polega na przyjęciu, iż pojęcie posiadania lokalu mieszkalnego lub domu odnosi się również do sytuacji, w której strażak jest współwłaścicielem lub współużytkownikiem lokalu z innymi osobami. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego, współwłaścicielowi (w przedmiotowej sprawie skarżącemu) przysługuje jedynie współposiadanie przedmiotu współwłasności oraz prawo korzystania, w zakresie w jakim daje się ono pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem innych współwłaścicieli. Oznacza to, że pomiędzy pojęciem posiadania i współposiadania istnieje zasadnicza dystynkcja, która uniemożliwia utożsamianie tych dwóch pojęć i opisywanych przez nie stanów faktycznych. Różnice te są szczególnie istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, kiedy pamięta się, że generalną zasadą przyjętą w ustawie o PSP jest zapewnienie strażakom lokalu mieszkalnego - czyli zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych. Skoro nie zachodzi jedna z kumulatywnych przesłanek uzasadniających odmowę wypłaty równoważnika za brak lokalu, to nie ma podstaw do takiego działania. Zdaniem skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, na która powołał się Sąd I instancji, nie tylko nie wskazuje na nietrafność zapatrywania strony, ale wręcz potwierdza stanowisko skarżącego. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż przedmiotowa uchwała wynika z odmienności stanu faktycznego. A zatem, Sąd I instancji nie mógł podzielić stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosi się do sytuacji analogicznej do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Skarżący powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08 i stwierdził, że analiza przesłanek rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że celem wypłaty świadczenia na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o PSP jest rekompensata w sytuacji, gdy strażak nie może otrzymać lokalu mieszkalnego w sposób określony w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP. Przepis ten przewiduje szczególne uprawnienie funkcjonariuszy PSP do otrzymania lokali mieszkalnych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawodawca nałożył na organy PSP (komendantów) obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. To zaspokojenie musi polegać na przyznaniu lokalu mieszkalnego wedle normy określonej w przepisach pragmatycznych. Nie można jednak uznać, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w przypadku nabycia lokalu, czy nawet domu, w stanie, który nie nadaje się do zamieszkania. W takiej sytuacji nadal należy uznać, iż jego potrzeby nie są zaspokojone. O zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, który nabył lokal mieszkalny decyduje, bowiem zarówno powierzchnia mieszkalna jak i stan tego lokalu, a nie sam fakt podpisania umowy nabycia lokalu. Wynika to z wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący stwierdził, iż sposób odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do kwestii spełnienia przez przedmiotowy lokal wymogów, co do minimalnej powierzchni mieszkalnej, jest tak niejasny, iż uniemożliwia stronie jednoznaczne wskazanie, czy Sąd I instancji uznał, iż z treści rozporządzenia w sprawie przydziału lokali (...) wynika że istnieje grupa strażaków, dla których lokalu mieszkalny o jednej powierzchni mieszkalnej zaspokaja potrzeby mieszkaniowe; czy pominął treść § 3 ust; 3 rozporządzenia w sprawie przydziału lokali; czy też w ogóle nie zdawał sobie sprawy, że istnieje przepis określający ilość przysługujących norm mieszkaniowych. W ocenie skarżącego organy, a co za tym idzie także Sąd i instancji dopuściły się naruszenia zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. Opierając się na jednym zapisie umowy sprzedaży gdzie określono docelowe przeznaczenie lokalu, organ uznał, iż mamy do czynienia z "lokalem mieszkalnym". Organ pominął jednak zupełnie rzeczywisty stan faktyczny. Nabyty przez skarżącego lokal jest przeznaczony na cele mieszkalne, i w takim celu będzie wykorzystywany. Natomiast w momencie zawarcia umowy nie posiadał cech lokalu mieszkalnego, gdyż znajdował się w stanie deweloperskim. Wydane pozwolenie na użytkowanie, - podobnie jak w wielu innych inwestycjach deweloperskich - dotyczy całości inwestycji - tzn. infrastruktury doprowadzanej do budynków, zagospodarowania terenu oraz wykończenia lokali, ale tylko w zakresie objętym projektem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednakże z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno być sformułowane precyzyjnie i jednoznacznie, tak aby nie budziło wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest niejednoznaczne i wewnętrznie sprzeczne. Wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polega na tym, że z jednej strony Sąd stwierdza w nim, iż ustawodawca w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej nie powiązał równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1 tej ustawy z normami zaludnienia. Z drugiej zaś strony Sąd w końcowej części uzasadnienia podnosi, iż w przypadku zakupionego przez skarżącego oraz jego rodziców lokalu mieszkalnego norma zaludnienia została zachowana i wynosi min. 7 m2 . W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował dwa odmienne stanowiska, nie wyjaśniając, na którym się oparł oddalając skargę. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji błędnie zastosował i dokonał błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, iż skarżącemu przysługuje jedna norma zaludnienia, nie wskazując przy tym na jakiej podstawie przyjął takie założenie. Wskazać należy, iż z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych wynika, iż strażakowi samotnemu przysługują dwie normy zaludnienia. W takiej sytuacji, stwierdzić należy, że powyższe naruszenia powodują, iż niniejsze sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 78 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Zarzuty te należy uznać za uzasadnione. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 68 ze zm.) strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jasno z tego przepisu wynika, że przyznane strażakowi uprawnienie obejmuje lokal mieszkalny o odpowiedniej powierzchni, uwzględniającej liczbę członków jego rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. Prawem pochodnym w stosunku do tego uprawnienia jest wynikające z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Ma ono charakter pochodny (zastępczy) w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano tego pierwszego uprawnienia, to należy mu wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków jego rodziny. Jest więc rzeczą oczywistą, że skoro strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o określonej przepisami prawa powierzchni, to równoważnik pieniężny mu przysługuje wtedy, kiedy nie posiada on lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej o powierzchni uwzględniającej liczbę członków rodziny oraz ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie organy oraz Sąd I instancji przyjęły, iż skarżący utracił prawo do otrzymywania przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego, albowiem skarżący w dniu 23 listopada 2009 r. kupił lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47,83 m2, w udziale wynoszącym 25/100 części lokalu, w związku z czym posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Sam fakt bycia współwłaścicielem lokalu nie oznacza, iż funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kwestia współwłasności ma duże znaczenie. Stwierdzić należy, iż skarżący w momencie orzekania przez organy oraz Sąd I instancji mieszkał z rodzicami, także wspólnie z rodzicami nabył lokal mieszkalny. W takie sytuacji, jeżeli współwłaściciele posiadają inny lokal, to również ten fakt winien być brany pod uwagę. W stanie rzeczy wyjaśnienia wymaga kwestia, czy - w sytuacji posiadania przez rodziców skarżącego również innego lokalu - skarżący może oraz w jakim zakresie korzystać z lokalu zakupionego wspólnie ze swoimi rodzicami. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest wystarczające posłużenie się jedynie pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Celem regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w tym art. 78 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie funkcjonariuszom potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. A zatem, posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ust. 1 powołanej ustawy oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Sam fakt nabycia lokalu nie jest jednoznaczny z tym, że skarżący nie będzie miał uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Utrata bowiem tego uprawnienia następuje dopiero wtedy, gdy dany lokal będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe i spełniał odpowiednie normy zaludnienia. Ponadto mając również na uwadze przytoczone powyżej przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności nie można jednoznacznie stwierdzić, że skarżący posiada prawo do korzystania z całego lokalu. Jak już wyżej wskazano kwestia ta winna zostać wyjaśniona. Nadto należy wskazać, iż niewątpliwie zasadniczym celem art. 78 ust. 1 tej ustawy było spowodowanie, aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone. Taki moment faktycznego zaspokojenia potrzeb uzależniony jest od zobiektywizowanego stanu prawnego, jakim jest prawomocna decyzja o oddaniu budynku w użytkowanie, bowiem wówczas osoba która nabyła lokal w danym budynku staje się jego faktycznym posiadaczem. Prawomocne oddanie budynku do użytkowania pozwala na objęcie lokalu, czyli na faktyczną możliwość spełnienia przesłanki posiadania lokalu. Natomiast moment i możliwość faktycznego zamieszkania w danym lokalu zależy już od samej woli uprawnionego, a to może nastąpić w zupełnie innym czasie. Z tych względów zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię uznać należy za trafny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a.