II OSK 400/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 368/09 w sprawie ze skargi Gminy K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 368/09, po rozpoznaniu skargi Gminy K. , uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nałożył na J. M. K. –P, B. K-N. i P. N., obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 29 sierpnia 2008 r. ekspertyzy technicznej przepustu drogowego na potoku M. W zażaleniu na to postanowienie strony zarzuciły naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wniosły o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Dnia [...] września 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wydał postanowienie, którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], nałożył na Gminę K. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 1 kwietnia 2009 r. ekspertyzy technicznej przepustu drogowego na potoku M. wykonanego na działkach nr ewid. [...] oraz [...] zlokalizowanych w K. przy ulicy [...] j, z określeniem zakresu niezbędnych robót do wykonania celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem i uzgodnionej z administratorem potoku M. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 56 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Gmina K. od powyższego postanowienia wniosła zażalenie, nazwane odwołaniem, wykazując, że działki, co do których miała być przeprowadzona ekspertyza techniczna nie stanowią własności Gminy. W dniu [...] marca 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wydał postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia Gminy Miasto K. wniesionego od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. W treści tego rozstrzygnięcia powołano treść art. 141 § 1 k.p.a., według którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie gdy kodeks tak stanowi. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na zaskarżone przez Gminę Miasto K. postanowienie zażalenie nie służy. Postanowienie to nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie kończy postępowania. Poza tym, ma charakter dowodowy i służy do dalszego podejmowania działań w celu rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zawiera wskazania o możliwości wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie zawiera co prawda błędne pouczenie o prawie wniesienia zażalenia, jednak fakt ten nie przesądza o skuteczności wniesionego zażalenia. Dlatego wniesione przez Gminę zażalenie jest niedopuszczalne i nie jest możliwe jego merytoryczne rozpatrzenie. Gmina K. złożyła skargę na postanowienie z [...] marca 2009 r. znak [...]. Gmina K. w skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) uchylenie poprzedzającego go postanowienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] stycznia 2009 r. znak [...], 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi Gminy Miasto K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że o uchyleniu postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] marca 2009 r. zadecydowały względy dostrzeżone przez Sąd z urzędu. Sprawa, w której zapadło zaskarżone postanowienie została wszczęta z urzędu w dniu 26 marca 2008 r. Tą informację potwierdza pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z 12 maja 2008 r. znak PINB.7355-21/08. Jako przedmiot postępowania rozstrzygnięcia obu instancji jak i zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty podają nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej w oznaczonym terminie. Nałożenie tego obowiązku jest podyktowane złym stanem technicznym przepustu drogowego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie rozpatrując zażalenie Gminy Miasto K. uznał za organem pierwszej instancji, że w sprawie nałożenia na Gminę obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego mają zastosowanie przepisy nieobowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.; zwane dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oparto na art. 56 ust. 1 Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko o konieczności kierowania się stanem prawnym nieobowiązującym organ mógł oprzeć na art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; zwane dalej Pr.bud.). W art. 103 ust. 2 Pr.bud., zawarto przepis przejściowy, który wyklucza stosowanie art. 48 Pr.bud. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy nieobowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przyjęta przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podstawa prawna jest błędna, gdyż art. 103 ust. 2 Pr.bud. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa wart. 48 Pr.bud., tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Pr.bud. zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Kr 309/07, LexPolonica nr 1960599). Sprawa dotycząca obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego nie jest sprawą o znamionach samowoli budowlanej. Jak zaznaczono wyżej, motywem wszczęcia postępowania administracyjnego były wątpliwości organu, co do stanu technicznego przepustu drogowego, nie zaś legalność jego wykonania. W rezultacie, nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż art. 103 ust. 2 Pr.bud. nie obejmuje granicami swej dyspozycji kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego, lecz realizację ustawowego obowiązku posiadania pozwolenia na roboty budowlane bądź dokonania zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia takich robót. Zdaniem Sądu, błędna wykładnia art. 103 ust. 2 Pr.bud. narzuciła organowi drugiej instancji wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z [...] stycznia 2009 r. znak [...]. Powołany w podstawie prawnej obu rozstrzygnięć art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywał obowiązku wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy. Natomiast mający zastosowanie do sprawy stanu technicznego przepustu drogowego art. 81c ust. 3 Pr.bud. umożliwia stronom postępowania kwestionowanie postanowień wydanych na zasadzie art. 81c ust. 2 powołanej ustawy, czyli postanowień nakładających obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ekspertyz stanu technicznego obiektu budowlanego. W świetle poczynionych ustaleń nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Gminy Miasto K. na podstawie art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naruszenie art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81c ust. 3 Pr.bud. miało istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ponownie rozpoznając zażalenie Gminy Miasto K. powinien zastosować w sprawie obowiązujące regulacje Pr.bud. w zakresie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Naruszenie przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie przepisów postępowania przy rozpatrywaniu zażalenia Gminy Miasto K. uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej postanowieniem Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009r. znak: [...], stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia Gminy K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), 2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) poprzez wadliwe ustalenie na podstawie akt sprawy stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania zaskarżonego wyroku, co skutkowało orzeczeniem poza granicami sprawy oraz niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego i uchyleniem zaskarżonego postanowienia, 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz art. 142 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Gminy K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 56 ust. 1 w/w ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje prawa zaskarżenia tego postanowienia w drodze zażalenia, a zatem jedynym dopuszczalnym orzeczeniem w stosunku do zażalenia, na postanowienie, na które nie służy środek zaskarżenia, jest orzeczenie o jego niedopuszczalności, 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. i art. 56 ustawy z dnia 29 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz art. 81c ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia w/w przepisów postępowania w ten sposób, iż nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Gminy K. , ponieważ zdaniem Sądu w sprawie ma zastosowanie art. 81c ust. 3 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, który umożliwia stronom postępowania kwestionowanie postanowień wydanych na zasadzie art. 81c ust. 2 powołanej ustawy - pomimo, że podstawa prawna postanowienia organu powiatowego nie przewiduje prawa zaskarżenia tego postanowienia w drodze zażalenia, a zatem nie jest dopuszczalna instancyjna kontrola wydanego postanowienia i rozpoznanie zażalenia Gminy K. połączona ze zmianą podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia przez pierwszą instancję, które jest możliwa jedynie w wyniku kontroli instancyjnej postanowienia, 5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) wadliwe przedstawienie stanu sprawy, b) niepełne wskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej nieuzasadnienie, c) wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, - co nie daje rękojmi, że Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. II. naruszenie prawa materialnego: 1) naruszenie art. 81c ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez jego zastosowanie do postanowienia wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm.), skutkujące zobowiązaniem organu zażaleniowego do rozpoznania zażalenia Gminy K. na niezaskarżalne w drodze zażalenia postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r i zastosowania w sprawie regulacji obowiązującej ustawy Prawo budowlane w zakresie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty organ, na podstawie art. 176 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji zostało poddane postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego. Jako, że z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, wynika, iż organ podjął czynności inspekcyjne w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do jakości robót budowlanych i stanu technicznego przepustu drogowego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli postanowienia organu odwoławczego pod kątem prawidłowości zastosowania przepisu ustawy nieobowiązującej w dacie nakładania obowiązku. Wykonując zadania kontrolne bądź nadzorcze organy nadzoru budowlanego winny działać w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zadania te określone zostały w art. 81 niniejszej ustawy, zaś kompetencje kontrolne organów, umożliwiające wykonywanie im niniejszych zadań uregulowane zostały w art. 81a i art. 81c Prawa budowlanego. Wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązującego już Prawa budowlanego z 1974 r. Jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., regulującego kwestie intertemporalne, nie wynika uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego do podejmowania działań kontrolnych i nadzorczych w oparciu o regulację z 1974 r. Tym samym organy te nie mogą wyprowadzać swoich kompetencji z ustawy nieobowiązującej w dacie podejmowania tego typu działań. Wobec tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. o obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej przepustu drogowego orzekał w dniu [...] stycznia 2009 r., to podstawę prawną do tego działania mógł stanowić wyłącznie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.. Wobec tego, jak słusznie orzekł Sąd pierwszej instancji, zastosowanie miał także przepis art. 81 ust. 3 wskazanej ustawy, w myśl którego na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Motywem przewodnim tej skargi jest próba zanegowania możliwości skontrolowania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów. Rozumowanie to sprowadza się gruncie rzeczy do tezy, w myśl której skoro organ nadzoru budowlanego wskazał jako podstawę swojego działania kontrolno-nadzorczego przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., to nie podlega to kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, jeżeli organ nadzoru budowlanego wskazał, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy nakłada na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a przepisy te nie przewidywały zażalenia na tego typu postanowienie, to nie można tego zweryfikować, tak w postępowaniu przed organem odwoławczym, jak również przed sądem administracyjnym. Takie rozumowanie jest oczywiście sprzeczne z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wprost prowadzi do zanegowania kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych. Dlatego też żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za usprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.