I OSK 862/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1789/10 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1789/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] o cofnięciu A. G., emerytce policyjnej, z dniem 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z zapisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997 r. Nr 76, poz. 708) oraz kolejno obowiązujących rozporządzeń wykonawczych do ustawy o Policji. W dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Z tym dniem przestała zatem istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób, a tym samym zaistniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. ustalającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i orzeczenia o utracie wskazanych uprawnień w stosunku do strony. Ponadto organ wskazał, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin gwarantuje emerytowanemu funkcjonariuszowi prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, na zasadach określonych w ustawie o Policji, nie przewiduje uprawnień do równoważnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. wskazała, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję w pierwszej kolejności podkreślił, że w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonano nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika. Uchylenie przepisów § 8 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Sąd I instancji przytoczył także pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 stwierdził, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. W tej sytuacji, w ocenie WSA w Warszawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania skarżącej równoważnika pieniężnego przewidziana wyłącznie w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zwrócono także uwagę, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Za chybione uznano także powoływanie się przez skarżącą na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, bowiem chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 i art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), który uchylił § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu emerytom i rencistom nie przysługuje. W uzasadnieniu wskazano, że A. G. otrzymywała równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 1999 r. Nabyła zatem prawa emerytalne na podstawie powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Równoważnik pieniężny przysługuje emerytowi przez cały okres pobierania świadczenia emerytalnego, jeżeli prawo do lokalu zrealizował w trakcie pełnienia służby. Prawo do pobierania wspomnianego świadczenia nie wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, ma bowiem na celu zabezpieczenie osobie zajmującej lokal mieszkalny przydzielony z zasobów MSWiA, środków pieniężnych niezbędnych do jego utrzymania. A. G. odchodząc na emeryturę nabyła prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu na podstawie wówczas obowiązujących przepisów. Są to jej prawa nabyte i zmiana przepisów wykonawczych z 2005 r. nie może jej tych praw pozbawiać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 29 i art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji (...) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o Policji jest bezzasadny. Art. 29 ust. 1 stanowi, że Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Trafnie bowiem przyjął Sąd I instancji, podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08, że znaczenia tego przepisu nie da się ustalić nie wziąwszy pod uwagę unormowania zawartego w art. 30 tej ustawy. Dlatego konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Zatem rozumowanie, że treść art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła jest prawidłowe. Jak słusznie bowiem wywiódł Sąd I instancji, jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Innymi słowy mówiąc, przepisy te pozostawałyby z sobą w sprzeczności technicznej. Nietrafny jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na wstępie należy stwierdzić, że przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m. in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: a) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, b) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, c) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, d) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, e) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, f) tymczasowej kwatery. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje osobie, która łącznie spełnia dwie przesłanki: a) jest policjantem w służbie stałej, b) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego z lokali wymienionych w tym przepisie. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. – na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - został uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Wobec wykazanego wyżej braku naruszenia przepisów ustawowych przez organy administracji obu instancji i istnieniu podstawy prawnej zaskarżonych decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.