II OSK 1188/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2213/10 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2213/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] wymierzającą O. Sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska, z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu w kwocie 67.647,00 zł i zobowiązującą do wpłacenia tej kwoty wraz z odsetkami na konto Urzędu. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 21 grudnia 2007 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem do Wojewody Mazowieckiego o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej. Przedmiotowy wniosek został przekazany Marszałkowi Województwa Mazowieckiego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1462 i Nr 189, poz. 1604). Następnie organ pismem z dnia 6 czerwca 2008 r. poinformował wnioskodawcę, że obowiązująca ustawa Prawo wodne nie daje możliwości przedłużania decyzji pozwoleń wodnych i że wniosek powinien zostać złożony wraz z wnioskiem o wydanie tej decyzji. Pismem z dnia 6 lipca 2008 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zaś decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał pozwolenie wodnoprawne. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ wymierzył O. Sp. z o.o. opłatę za korzystanie ze środowiska, z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu w kwocie 67.647,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji O. Sp. z o.o. podniosło, że zwłoka, z którą wydano decyzję jest wyłączną winą organu, który celowo przedłużał postępowanie, aby zyskać dodatkowe środki z tytułu powiększonej opłaty. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne w sprawie udzielania pozwolenia wodnoprawnego wszczynane jest na wniosek, który musi być kompletny. Ustawa w tym czasie nie operowała pojęciem "przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego". Wbrew twierdzeniu odwołującej Spółki jej wniosku nie można było uznać ani za prawidłowy, ani za kompletny, o czym świadczy przeprowadzone postępowanie przed organem I instancji. Zdaniem Kolegium złożenie wniosku przez Spółkę tuż przed upływem terminu ważności posiadanego przez nią pozwolenia czyniło niemożliwym załatwienie sprawy przez organ I instancji, tak by nie naliczać opłat podwyższonych w związku z korzystaniem przez Spółkę ze środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosło o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, argumentując, że fakt otrzymania pozwolenia wodnoprawnego dopiero w listopadzie 2008 r. był wyłącznie wadliwością działania Urzędu Marszałka Województwa Mazowieckiego, bowiem wniosek o wydanie pozwolenia został wysłany w dniu 21 grudnia 2007 r. do Wojewody Mazowieckiego jako organu wówczas właściwego do jego rozpatrzenia. Na dzień jego złożenia wniosek był prawidłowy i Wojewoda Mazowiecki mógł wydać decyzję przedłużającą dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Natomiast nowelizacja ustawy Prawo wodne powodująca zmianę organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego i wynikające stąd konsekwencje w postaci znacznego wydłużenia postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] listopada 2008 r. decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, nie mogą obciążać strony postępowania, zwłaszcza, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodno-prawnego, zajął się sprawą dopiero po upływie pół roku od wniesienia wniosku i przekazania go przez Wojewodę Mazowieckiego, co miało miejsce w dniu 7 stycznia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", oddalił skargę. A wyjaśniając motywy orzeczenia, Sąd przywołał brzmienie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019), art. 276 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, ze zm.) wywodząc, że O. Sp. z o.o. nie dysponowało wymaganym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wody podziemnej dla Stacji Uzdatniania Wody "K." w O. w okresie od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 25 listopada 2008 r. Bezspornym był także zakres przedmiotowy korzystania ze środowiska. Organ w tym zakresie przyjął dane przedłożone przez zainteresowane Przedsiębiorstwo zawarte w "Wykazie zawierającym zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat", złożonym w dniu 2 lutego 2009 r. W ocenie składu orzekającego kwestią sporną, było ustalenie, czy w świetle obowiązującego stanu prawnego dla odpowiedzialności podmiotu korzystającego ze środowiska bez wymaganego prawem stosownego zezwolenia, mają wpływ okoliczności wskazujące na brak przyczynienia się podmiotu korzystającego w określony sposób ze środowiska bez zezwolenia bądź zmniejszające jego udział poprzez przyczynienie się do utrzymania w przestrzeni czasowej tegoż bezprawnego stanu zachowaniem osób trzecich. Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 292 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska podobnie jak przywołany wcześniej art. 276 ust. 1 tej ustawy wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. Przepisy te nie uzależniają obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. Gramatyczna wykładnia postanowień art. 276 ust.1 i art. 292 ustawy uzasadnia stanowisko, iż w przepisach tych nie ma jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. W przekonaniu Sądu I instancji powołane przepisy art. 276 i art. 292 w/w ustawy w sposób kompletny określają przesłanki ponoszenia opłaty podwyższonej i nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia tej opłaty. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawał – zdaniem Sądu I instancji - zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia, że winę za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ponosi Marszałek Województwa Mazowieckiego (jednostka samorządowa). Jeżeli bowiem Spółka w wyniku niezałatwienia sprawy uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. poniosła szkodę, to na zasadach określonych w art. 417 § 1 k.c. może domagać się odszkodowania od wskazanej jednostki samorządowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, O. Spółka z o.o. z siedzibą w O. wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na regulację art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sankcyjna opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia nie zależy od przyczyn braku pozwolenia na korzystanie ze środowiska, nawet jeżeli brak pozwolenia był spowodowany wyłącznie poprzez działania organu, który taką decyzję wydaje oraz wymierza opłaty środowiskowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia art. 292 ustawy Prawo ochrony środowiska polega na ograniczeniu się Sądu I instancji do literalnej wykładni przepisu w sytuacji, kiedy należało uwzględnić wykładnię celowościową. Doprowadziło to do nieuwzględnienia okoliczności braku winy strony w nieposiadaniu decyzji wodnoprawnej i co za tym idzie - wadliwego orzeczenia. Dodatkowo Spółka w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieprawidłowe zawiadomienie o terminie rozprawy pełnomocnika skarżącego. Zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym otrzymał w dniu tej rozprawy tj. 3 marca 2011 r., czego dowodem jest kopia potwierdzenia odbioru, a co stanowiło o naruszeniu art. 109 w związku z art. 91 i art. 67 § 5 p.p.s.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wręcz mogło być zakwalifikowane jako nieważność postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, ale z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadmnistracyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, iż w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika strony skarżącej zawiadomienia o terminie rozprawy i w dacie rozprawy Sąd Wojewódzki nie dysponował takim potwierdzeniem. Notatka służbowa z dnia 2 marca 2011 r. zawierająca przekazaną przez pracownika Urzędu Pocztowego O. [...] informację, że przesyłka zawierająca zawiadomienie o terminie rozprawy na dzień 3 marca 20011 r., dla r. pr. B. M. (O. Sp. z o.o. ul. K. [...],[...]O.), została odebrana dnia 14 lutego 2011 r., nie stanowi dowodu doręczenia pisma, chociażby z tego powodu, że nie wiadomo, czy odebrała go osoba upoważniona. Ale przede wszystkim dlatego, że takiej formy potwierdzenia odbioru nie przewidują obowiązujące w tym zakresie przepisy. Skuteczne doręczenie pism w postępowaniu sądowym może mieć miejsce tylko w trybie i na zasadach określonych ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz w zakresie odesłania zawartego w art. 65 § 2 p.p.s.a., rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu i doręczania pism sądowym w postępowaniu cywilnym (Dz. U. nr 190, poz. 1277 ze zm.). Pełnomocnik Spółki podniósł, iż otrzymał rzeczone zawiadomienie w dniu rozprawy to jest 3 marca 2011 r. (a więc z naruszeniem art. 91 § 2 p.p.s.a.), na dowód czego załączył kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, potwierdzonego za zgodność z orginałem. Powyższe okoliczności wyczerpują zatem przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i prowadzą do wniosku, iż strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W orzecznictwie NSA ugruntowało się stanowisko, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych Sądu nie może brać udziału w istotnej części postępowania sądowego i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień, a więc chodzi o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie tylko hipotetyczne. Bez znaczenia jest przy tym, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zawsze więc należy mieć na względzie zarówno statuowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, jak i wynikający z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. bezwzględny zakaz pozbawiania strony możności obrony jej praw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 kwietnia 2008 r., I OSK 549/07, LEX nr 467088; 14 marca 2008 r., II FSK 73/07, LEX nr 476638 oraz 28 lutego 2012 r., II OSK 2397/10, LEX nr 1145594). Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania wyklucza tym samym możliwość merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. wobec tego, iż wyłączna przyczyna uwzględnienia skargi leżała po stronie Sądu.