VI SA/Wa 2053/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 3317 (trzy tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD), który działając na podstawie przepisu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm) – dalej utd., po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek deczyji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r., nałożył na przedsiębiorcę T. P. działającego jako K. T. P. Sp. z o.o., karę pieniężną w wysokości 36.600 złotych, ograniczając jej wysokość, zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 utd. do kwoty 30.000 złotych. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w nastepującym stanie fakrtycznym i prawnym. W wyniku kontroli przedsiębiorstwa K. T. P. Sp. z o.o., z której w dniu 30 kwietnia 2004 r. sporządzono protokół, stwierdzono naruszenie licznych przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wspólnotowych odnoszących się do wykonywanego transportu. W następstwie przeprowadzononej kontroli, WITD w dniu [...] grudnia 2004 r. wydał decyzję nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 36.600 złotych, ograniczając jej wysokości do kwoty 30.000 złotych. Od powyższej decyzji przedsiębiorca wniósł odwołanie do GITD, który decyzją z dnia [...] października 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję WITD i nałożył karę pieniężną w kwocie 29.500 złotych. Wskazany wyżej przedsiębiorca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] października 2005 r., która wyrokiem z dnia 27 marca 2006 r. została uchylona. Następnie GITD złożył do NSA skargę kasacyjną od powyższego wyroku. NSA w swym orzeczeniu stwierdził, że kwestionowany wyrok odpowiada prawu, a złożona skarga nie ma usprawiedliwonych podtsaw. W konsekwencji powyższego GITD decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił decyzję WITD z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję, którą nałożył na K. T. P. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych. Pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. ww. spółka złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Następnie GITD decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WITD, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., w sprawie T. P. działającego jako K. T. P. Sp. z o.o., nałożył karę pieniężną za naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (DZ.U. UE. L 370/1 z dnia 31.12.1985 CELEX Nr 31985R3820) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (DZ.U. UE L z 1985 r. nr 370 poz. 8). W związku z naruszeniem powołanych przepisów, w oparciu o stosowne postanowienia załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustalona została kara w wysokości 36.600 złotych, ograniczona do kwoty 30.000 złotych. Od powyższej decyzji K. T. P. Sp. z o.o. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępownia. W uzasadnieniu pełnomonocnik strony podał, że organ dopuścił się naruszenia art. 28 Kpa., ponieważ decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. wydana została na podmiot nie będący stroną w sprawie, co spowodowało wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Podkreślił, iż ww. decyzja nie mogła zostać wydana na osobę fizyczną (pana T. P.) działającego jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Nadto wskazał między innymi, że stronę ukarano kilkakrotnie za to samo naruszenie jednego kierowcy. W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w całości decyzję organu I instancji w mocy. W skardze na powyższą decyzję K. T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. – dalej skarżąca, Spółka, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowice art. 28 Kpa. i art. 107 § 1 Kpa., poprzez błędne ustalenie strony postępowania, oraz art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. przez jego niezastosowanie. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 92 utd. w drodze przyjęcia, że mimo obowiązującego prawa wspólnotowego w dacie kontroli oraz wydawania decyzji, należy stosować nieobowiązujące przepisy ustawy o czasie pracy kierowców, w sytuacji gdy w poprzednich decyzjach GITD prezentował odmienne stanowisko w tym zakresie. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wobec zarzutu naruszenia polegającego na niewłaściwym oznaczeniu strony postępowania wskazał, że decyzja nie mogła zostać skierowana do osoby fizycznej, tj. T. P. działającego jako sp. z o.o. K., a określenie strony postępowania było właściwe, gdyż wynikało z zapisów zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym tej Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja zawarta w przepisie art. 92 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje, że karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów o czasie pracy kierowców względnie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Suma nałożonych podczas jednej kontroli kar nie może przekroczyć kwot określonych w art. 92 ust. 2 utd., a wykaz naruszeń oraz wysokość kar za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 utd.). Ustawodawca nie pozostawia organom nakładającym kary pieniężne możliwości działania w granicach uznania administracyjnego. Naruszenie wskazanych przepisów, w tym wspólnotowych, wywołuje ten skutek, że po stronie organu administracji publicznej powstaje obowiązek nałożenia kary pieniężnej. Podkreślić należy, iż ze względu na podniesienie w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a z poczynionych ustaleń organu administracji, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, wcale nie wynika jednoznacznie, by kontrolowany przewóz wykonywał skarżący. Istotą w sprawie było przede wszystkim ustalenie ponad wszelką wątpliwość przez organ administracji publicznej, kto wykonywał transport drogowy. Ustalenie kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia są dokonywane w następnym etapie ustaleń. Organ I instancji uznając, iż kontrolowany przewóz wykonywał T. P. działający jako K. T. P. Sp. z o.o., nałożył na niego karę pieniężną za stwierdzone naruszenia, a wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie zaadresował na skarżącą Spółkę. Skarżąca nie zgadzała się z takim stanowiskiem organu I instancji i argumentowała, iż z jego decyzji nie wynika, na który podmiot została nałożona przedmiotowa kara. Spółka podała jednocześnie, że z treść sentencji tej decyzji wynika, że została ona wydana na podmiot nie istniejący, gdyż przepisy prawa nie znają takiej formy przedsiębiorcy, jak osoba fizyczna działająca jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ odwoławczy nie odniósł się do podanych wyżej twierdzeń Spółki i zbadał kwestię zasadności nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone w trakcie kontroli przedsiębiorstwa naruszenia, utrzymując decyzję organu I instancji w całości w mocy. Wspomnieć należy w tym miejscu, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. obowiązkiem organu jest wszechstronne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kpa.). Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. Stosowne zaś do art. 80 Kpa. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, że sformułowany przez skarżącą zarzut dotyczący naruszenia art. 28 i art. 107 § 1 Kpa., polegającego na błędnym ustaleniu przez organ strony prowadzonego postępowania, jest w pełni uzasadniony. Podkreślić przy tym należy, że nie do zaakceptowania jest stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który w skarżonej decyzji wskazał, iż decyzja organu I instancji została skierowana do strony postępowania, tj. K. T. P. Sp. z o.o., co wyklucza jej wadliwość. Wskazać bowiem należy, że czym innym jest wskazanie strony postępowania, a czym innym skierowanie do strony (zaadresowanie) decyzji. Na powyższe zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 595/08, który podniósł, że należy wskazać na istotną proceduralną odrębność między oznaczeniem strony w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa. w związku z art. 28 i art. 29 Kpa., a wymogiem doręczenia decyzji (skierowanej do strony) pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę, zgodnie z art. 109 § 1 Kpa. w związku z art. 40 § 2 Kpa. W rozpatrywanej sprawie nie może ujść uwadze, że w osnowie decyzji organu I instancji wskazano, iż sprawa dotyczy T. P. działającego jako K. T. P. Sp. z o.o. Czytając literalnie wydaną decyzję należy dojść do wniosku, że dotyczy ona postępowania prowadzonego w sprawie T. P., a jedynie doręczona została reprezentowanej przez pełnomocnika Spółce. Skoro w myśl art. 28 Kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a nie ulega przy tym wątpliwości, że postępowanie prowadzone jest w sprawie (art. 1 Kpa.), to oznaczenie w osnowie decyzji, że jest ona wydana w sprawie oznaczonego podmiotu przesądza o tym, że podmiot ten jest stroną, której to rozstrzygnięcie dotyczy. Tym samym użycie w osnowie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 roku sformułowania wskazującego, że wydana jest ona w sprawie T. P. działającego jako K. T. P. Sp. z o.o., przy jednoczesnym zaadresowaniu jej do innego podmiotu, prowadzi do wątpliwości, kto jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych w trakcie kontroli przedsiębiorstwa naruszeń. Nie jest w tych warunkach pewne, czy stroną tą jest osoba fizyczna wskazana w decyzji (T. P.), czy też osoba, do której decyzja została wysłana (Spółka K. T. P.Sp. z o.o.), czy też oba te podmioty łącznie. Osobną kwestią jest przy tym okoliczność, że przepisy prawa nie znają takiej formy przedsiębiorcy, jak osoba fizyczna działająca jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Przyjmując zatem zgodnie z treścią wydanej przez organ I instancji decyzji, że dotyczy ona sprawy prowadzonej wobec T. P. działającego jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, stwierdzić należy, że decyzja ta wydana została w sprawie podmiotu nieistniejącego. W doktrynie jednomyślnie podzielany jest pogląd, że gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania (sprawy), bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i z tego względu winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe wywody prowadzą do wniosku, że wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., następnie utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jest wadliwa w takim stopniu, że jako nieważna powinna być usunięta z obrotu prawnego. W związku z powyższym Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności ustali w sposób nie budzący wątpliwości, kto wykonywał kontrolowany przewóz, a tym samym był stroną postępowania administracyjnego wszczętego w wyniku kontroli przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Zasądzona kwota kosztów postępowania obejmuje zwrot wpisu od skargi, minimalną stawkę opłaty dla pełnomocnika skarżącej oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.