II SA/Wr 772/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi R.O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o nakazie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr[...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 104 § 1 KPA oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 § 2 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, Nr 207, poz.2016 ze zm.) w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na dobudowaniu łazienki, nakazał M. H. - współwłaścicielce nieruchomości położonej w U. przy ul. W. [...] (działka nr [...], AM-[...]) wykonanie określonych robót budowlanych, polegających na przeniesieniu pionu wentylacji grawitacyjnej z WC do pionu wentylacyjnego w łazience na zasadzie wentylacji wymuszonej mechanicznej, a pion wentylacyjny zlokalizowany na ogniomurze oddalić od ściany istniejącego budynku o 3m, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nadto orzekł, że wskazane roboty należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną, pod nadzorem osoby uprawnionej i legitymującej aktualnym wpisem na stosowną listę samorządu zawodowego w terminie 60 dni, od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. O. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i wywodząc, że jest to uzasadnione tym, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 8, gdyż nowemu właścicielowi uniemożliwiono wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań biegłego, mimo zagwarantowanego w art. 10 i 79 § 2 Kpa prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wyjaśniono nadto, że w toku prowadzonego postępowania nie uwzględniono żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność osiadania dobudowanej łazienki i dolewania fundamentów. Nie przesłuchano ponadto wskazanego w protokole zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym świadka – A. R. (zamieszkałego w U.), który to wykonywał prace polegające na dolewaniu fundamentów osiadającej samowoli budowlanej, co też oznacza, że organ I instancji nie uczynił zadość wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto odwołujący się wskazał, że za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia także fakt, że wydano ją w oparciu o nierzetelną opinię inż. M.P. Wbrew bowiem twierdzeniom eksperta ściany posiadają bardzo wyraźne zarysowania i pęknięcia, a ławy i fundamenty ciągle osiadają. Natomiast pokrycie dachu - określone jako "niepalne i niestanowiące zagrożenia dla otworów okiennych na piętrze" - wykonano z papy – zawierającej węglowodory, które są palne i mają duże ciepło spalania. Łazienka stanowi więc – w ocenie odwołującego się - zagrożenie dla całego budynku mieszkalnego. Ponadto wskazał, że oddalenie X pionu wentylacyjnego WC o 3,00 m od ściany budynku, tj. o 3,00 m od okna kuchennego nie rozwiąże problemu unoszącego się razem z powietrzem odoru, a zastąpienie wentylacji grawitacyjnej wentylacją wymuszoną z zastosowaniem wentylatora zwiększy uciążliwość dla otoczenia w postaci hałasu. Podniósł nadto, że – "wbrew subiektywnym odczuciom inż. M.P. i stronniczym ustaleniom organu pierwszej instancji" - posadowienie łazienki na zapleczu budynku nie jest jedyną dobrą lokalizacją. Zdaniem R.O. zaskarżone rozstrzygnięcie sprzeczne jest również z przepisami prawa materialnego. Stosownie bowiem do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administrujący stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustaleń w tym zakresie jednak nie poczynił. Wskazano także, że budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zwykły zarząd rzeczą wspólną i - zgodnie z treścią art. 199 Kc - wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, a jej brak jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością. W niniejszej zaś sprawie M. H. zgody takiej nigdy nie uzyskała. Zarzucono również, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, a w szczególności nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ pierwszej instancji nie wskazał bowiem faktów, które uznał za udowodnione, nie wymienił dowodów, na których się oparł, a nadto nie wyjaśnił, dlaczego przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie dał wiarę mimo zgłoszonych zastrzeżeń. Nie odniósł się także do zawartych w protokole zapoznania strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym zarzutów oraz uwag, jak również nie podał przyczyn, dla których nie przeprowadził dowodu z oględzin czy przesłuchania w charakterze świadka A. R. na okoliczność dolewania: osiadania fundamentów. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczył niewłaściwe przepisy. Za zasadne zatem uznano postawienie zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Dodatkowo wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono jest opieszale (od dnia doręczenia wyroku upłynęło już 14 miesięcy), podczas gdy art. 35 § 3 kpa stanowi wprost, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wbrew wynikającemu z art. 36 § 1 kpa obowiązkowi zawiadamiania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy organ ani razu nie przesłał stronie informacji w powyższym zakresie. Pismem z dnia [...] r. R. O., reprezentowany przez J. O., wniósł na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszenie postępowania, wywodząc, że w dniu [...] r. złożony został w Sądzie Rejonowym w T. "wniosek o rozstrzygnięcie co do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a dotyczącej rzeczy wspólnej". W ocenie wnioskodawcy postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, gdyż współwłaścicielka (M. H.) dokonała rozbudowy obiektu bez zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości, a zatem nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwia legalizację. Postanowieniem z dnia [...]r. (Nr[...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 § 1 i § 2 k.p.a. postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. [...] z dnia [...] r. podnosząc, że na zawieszenie niniejszego postępowania – na wniosek R. O.– zgodę wyraziły pozostałe strony. Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. umorzył postępowanie odwoławcze, wyjaśniając, że z akt sprawy wynika, że z dniem [...] r. upłynęły 3 lata od daty zawieszenia na wniosek R. O. inicjowanego przez niego postępowania odwoławczego, i w tym okresie żadna ze stron postępowania nie zwróciła się z żądaniem jego podjęcia. Okoliczność powyższa, w świetle art. 98 § 2 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji w oparciu o przepis z art. 138 § 1 pkt 3 wskazanego już aktu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R.O., reprezentowany przez J.O., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającym tę decyzję postanowieniem Nr [...] D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw wraz z koszami zastępstwa procesowego przez pełnomocnika niebędącego adwokatem lub radcą prawnym. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że postanowienie organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4, a także art. 98 § 1 k.p.a. Organ, nie rozważając bowiem przesłanek między obligatoryjnym a fakultatywnym zawieszeniem postępowania, po rozpoznaniu wniosku z dnia z dnia [...] r. o zawieszenie postępowania, w którym wskazano na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, wbrew zawartemu w art. 6 k.p.a. nakazowi działania na podstawie przepisów prawa, wystąpił do M.H. z zapytaniem o zgodę na zawieszenie postępowania, a następnie zawiesił postępowanie odwoławcze na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. - a więc w niewłaściwym trybie. W postanowieniu tym, wbrew dyspozycji z art. 101 § 2 k.p.a, nie zawarto pouczenia o treści przepisu art. 98 § 2. Uwadze organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia uszło również to, że fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest m.in. wtedy, gdy postępowanie wszczęte zostało na wniosek strony, która wystąpiła z żądaniem zawieszenia podczas gdy w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy stanowiącego współwłasność budynku mieszkalnego poprzez dobudowę łazienki wszczęte zostało z urzędu. Podniesiono także, że wobec wniesienia przez skarżącego powództwa cywilnego o przywrócenie stanu poprzedniego i badania przez sąd powszechny, czy M. H. miała prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, poza sporem pozostać musi, że podstawą zawieszenia postępowania był art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. Wątpliwości nie powinno bowiem ulegać to, że od rozstrzygnięcia kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane uzależnione jest rozpatrzenie sprawy i wydanie prawidłowej decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Strona skarżąca podniosła również, że organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanych przez nie sprawach dotyczących rozbudowy czy remontu budynku mieszkalnego położonego w U. przy ul. W. [...] wielokrotnie naruszały przepisy prawa proceduralnego i materialnego, a uchybienia te stanowiły podstawę do uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca, rozszerzając zarzuty skargi wskazała, że organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia nie zastosował się do dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a, tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zaniechanie to przyczyniło się z kolei do złożenia skargi, która – w przypadku zasygnalizowania gotowości do wydania decyzji – być może byłaby zbędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz postanowienie z dnia [...] r. (Nr[...]) zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, że kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podlegała podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. (Nr[...] ), którą nakazano M. H. wykonanie robót budowlanych w dobudowanej części obiektu budowlanego, polegających na przeniesieniu pionu wentylacji grawitacyjnej z WC do pionu wentylacyjnego w łazience na zasadzie wentylacji wymuszonej mechanicznej, a pion wentylacyjny zlokalizowany na ogniomurze oddalić od ściany istniejącego budynku o 3m, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja została podjęta po uprzednim wydaniu postanowienia z dnia [...] r. (Nr [...]) zawieszającego postępowanie w niniejszej sprawie na wniosek R. O. i na skutek brak wniosku stron o jego podjęcie w okresie trzech lat od daty zawieszenia. Wobec powyższego podkreślić należy, że zawieszenie postępowania stanowi taką instytucję postępowania, w którym nadal trwa stan zawiłości sprawy, jednakże tok jego postępowania ulega wstrzymaniu. W ustawie procesowej podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego zostały podzielone na obligatoryjne i fakultatywne. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie do postanowień art. 98 § 1 powyższej ustawy, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 Kpa). W świetle powyższych regulacji normatywnych, fakultatywne zawieszenie postępowania oparte jest więc na zasadzie dyspozycyjności stron. Skuteczność tych uprawnień strony pozostawiona jest jednak ocenie organu administracji publicznej, który to w drodze postanowienia zawiesza albo odmawia zawieszenia postępowania. Fakultatywne zawieszenie postępowania dopuszczalne jest więc wyłącznie wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się, zostało wszczęte na wniosek strony która także występuje z żądaniem zawieszenia postępowania, a w przypadku wielości stron - pozostałe strony wyrażają w sposób niebudzący wątpliwości zgodę na zawieszenie postępowania, które nadto nie zagraża interesowi społecznemu. Brak wystąpienia jednego z powyżej opisanych warunków winno skutkować wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na prezentowany w doktrynie pogląd, że "jeżeli istnieje tylko przesłanka zawieszenia obligatoryjnego, organ powinien wydać postanowienie o odmowie zawieszenia fakultatywnego oraz postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 k.p.a. Nie może natomiast w takiej sytuacji zawiesić postępowania, powołując jako podstawę prawną przepis art. 98" (por. Z.R. Kmiecik; Żądanie zawieszenia ogólnego postępowania administracyjnego; Lex nr 90292/3). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w zaistniałych okolicznościach obowiązkiem D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. było przede wszystkim rozważenie zawieszenia postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis wyraźne wskazany został jako podstawa zawieszenia w piśmie pełnomocnika R.O. z dnia [...] r. Powyższy przepis określa obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania, a mianowicie stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Literalne brzmienie tegoż przepisu podkreśla cztery elementy, które składają się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: po pierwsze – zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, po drugie – jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, po trzecie wymaga "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, wreszcie – istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zawieszenie postępowania z tejże przyczyny dotyczy w istocie sytuacji, gdy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, rozumianego jako wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan; Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III.). W sytuacji istnienia podstawy zawieszenia obligatoryjnego organ prowadzący postępowanie powinien w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie tejże instytucji z urzędu. Niewątpliwie bowiem ciąży na nim obowiązek dokonania oceny złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, co jednoznacznie wiąże się nakazem przeprowadzenia analizy wskazanych w nim podstaw zawieszenia i w ramach przyznanych uprawnień dokonania odpowiedniej kwalifikacji. Podzielić zatem należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt V SA/Wa 1416/07), że "zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. z powodu konieczności rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi wyłączną domenę organu, który pozyskując informację o istnieniu prejudykatu, z urzędu zawiesza postępowanie wydając w tym przedmiocie postanowienie, które doręcza stronom postępowania zgodnie z art. 101 § 1 k.p.a.. Należy zatem uznać, iż stronie przysługuje jedynie uprawnienie sygnalizowania organowi pojawienia się okoliczności uzasadniających, w jej przekonaniu zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a". Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie dokonał analizy złożonego przez pełnomocnika R. O. wniosku w aspekcie wskazanych w nim podstaw zawieszenia, a nadto wobec niejednoznacznego wniosku strony zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 k.p.a nie wyjaśniając przy tym, czy celem tegoż wniosku było zawieszenie postępowania z urzędu czy też na wniosek. Wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie strona nie wyraziła jednoznacznej woli zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. skoro w złożonym wniosku wyraźnie powołała przepis z art. 97 § 1 pkt 4 tego aktu, jako podstawę zawieszenia wskazując konieczność rozpatrzenia przez sąd powództwa o przywrócenie stanu posiadania, które uznała za zagadnienie wstępne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było przede wszystkim niebudzące wątpliwości wyjaśnienie czy przedmiotem żądania strony jest zawieszenie toczącego się postępowania odwoławczego z urzędu czy na wniosek. W tej zaś kwestii istotne było przede wszystkim rozważenie, czy pisma strony skarżącej z dnia 6 marca 2007 r. nie należy traktować tylko jako swoistej sygnalizacji wystąpienia okoliczności uzasadniającej w jej przekonaniu zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego. Zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistej woli strony skarżącej nie pozwala na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405). Podkreślić nadto wypada, że zgodnie z przepisem z art. 101 § 2 k.p.a. w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron organ zobowiązany jest pouczyć je o treści art. 98 § 2, który przewiduje, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Ze względu więc na skutki procesowe wobec strony związane z upływem czasu wskazać należy, że przepis z art. 101 § 2 k.p.a. pełni istotną funkcję gwarancyjną i winien być pojmowany jako konsekwencja kodeksowej zasady wyrażonej w art. 9 ww. ustawy, zobowiązującej organy do czuwania aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto przepis z art. 8 k.p.a. obliguje organ do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, że doręczając skarżącemu postanowienie z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. pouczył go tylko o możliwości zaskarżenia wskazanego aktu w drodze zażalenia. Zaniechał już jednak pouczenia o treści przepisu z art. 101 § 2 k.p.a. o czym bezspornie świadczy treść postanowienia o zawieszeniu postępowania. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - zaniechanie pouczenia przez organ odnośnie skutków braku stosownego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania - uniemożliwia wyciągnięcie negatywnych konsekwencji dla strony, sprowadzających się w realiach tejże sprawy do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Brak stosownego pouczenia w postanowieniu zawieszającym postępowanie odwoławcze, może bowiem pozostawać w ścisłym związku z brakiem działania strony i złożenia żądania podjęcia zawieszonego postępowania. Organ odwoławczy nie uwzględnił powyższych kwestii, co świadczy o podjęciu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, art. 7 i art. 9 w związku z art. 101 § 2 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uznał, że wyeliminowania z obrotu prawnego wymaga nie tylko decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, ale również postanowienie zawieszające to postępowanie, gdyż akt ten bezspornie pozostaje w bezpośrednim związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77, art. 8, art. 9, art. 97 § 1 pkt 4 i 98 § 1 oraz art. 101 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach treścią art. 200ww. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa materialnego jak i procesowego.