I OZ 6/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Przewodniczącego z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1763/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. Zarządzeniem z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1763/10, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Przewodniczący pozostawił bez rozpoznania pismo Ministra Infrastruktury stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez M. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r., stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez S. J. – Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury. Zarządzeniem z dnia 1 października 2010 r. Przewodniczący wezwał Ministra Infrastruktury do usunięcia braków formalnych odpowiedzi na skargę przez podpisanie jej, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Zarządzenie powyższe zostało doręczone organowi w dniu 11 października 2010 r., siedmiodniowy termin upłynął bezskutecznie w dniu 18 października 2010 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Przewodniczącego, nie można uznać za skuteczne wyznaczenie w tym postępowaniu zastępcy procesowego na podstawie art. 268a K.p.a., gdyż przepis ten stanowi podstawę prawną do udzielenia przez organ administracji publicznej pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu tego organu i może być wykorzystany wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego, a nie w ramach postępowania sądowego. Ustosunkowanie się zaś do skargi w odpowiedzi na skargę nie jest czynnością administracyjną, ale czynnością procesową podejmowaną w postępowaniu sądowym regulowanym ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego należało uznać, że dokument z dnia [...] czerwca 2010 r. zawiera jedynie upoważnienie do załatwienia sprawy administracyjnej. Oceny powyższej nie zmienia, w ocenie Przewodniczącego, punkt 3 przedstawionego upoważnienia, w którym zawarto oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa procesowego, a to z uwagi na niezaistnienie przesłanek określonych w art. 35 § 2 P.p.s.a. Uzasadniając powyższe stwierdzenie wskazano, że odpowiedź na skargę została wniesiona w imieniu Ministra Infrastruktury działającego jako naczelny organ administracji państwowej, ponadto osoba, która podpisała odpowiedź na skargę nie jest pracownikiem organu, ale państwowej jednostki organizacyjnej (urzędu Ministerstwa Infrastruktury), która nie jest stroną niniejszego postępowania. Jak zauważył Przewodniczący, na gruncie obowiązującego prawa brak jest przepisu, który nadawałby organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym, statusu państwowej jednostki organizacyjnej, nie ma też wystarczających podstaw, aby obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet jednak bezpodstawne przyjęcie, że naczelny organ administracji rządowej jest państwową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 35 § 2 zd. 2 P.p.s.a. nie oznaczałoby, iż zostały spełnione wszystkie wymagane ustawą warunki. Nadal bowiem nie zostałby spełniony warunek pozostawania osoby, której ewentualnie udzielono pełnomocnictwa w stosunku pracy ze stroną – Ministrem Infrastruktury. Jak zauważa Przewodniczący, w świetle aktualnego brzmienia art. 35 § 2 P.p.s.a. pełnomocnikiem organu może być jedynie adwokat lub radca prawny. Biorąc powyższe okoliczności po uwagę, w ocenie Przewodniczącego, czynności w postępowaniu sądowym nie może skutecznie podjąć Dyrektor Departamentu Orzecznictwa, ponieważ nie jest pracownikiem Ministra Infrastruktury, który z kolei nie jest państwową jednostką organizacyjną. Na powyższe zarządzenie Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 49 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na skargę oraz art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zarządzenia w całości. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów organ wskazał, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku np. do skargi, a więc pism kwalifikowanych. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 P.p.s.a. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Dyrektor Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury, który wykonuje zadania urzędu obsługującego organ, może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pismem w postępowaniu sądowym są - stosownie do art. 45 P.p.s.a. - wnioski i oświadczenia stron. Każde pismo strony, jak wynika z art. 46 § 1 P.p.s.a., powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest odpowiedź Ministra Infrastruktury na skargę M. A., wniesioną na decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. Pismo to zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury z upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury na podstawie art. 268a K.p.a. Zgodnie z tym artykułem, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powyższy przepis jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego. Zaznaczyć należy, że każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. tekst jedn. z 2003 r. Nr 24, poz. 199). Przepis art. 37 powołanej ustawy stanowi, że "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra", natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów). Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury (M.P. Nr 90, poz. 980), nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 11 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. (Dziennik Urzędowy Ministra Infrastruktury Nr 15, poz. 53) w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., umocował S. J. – Dyrektora Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Infrastruktury do podpisywania w imieniu organu m. in. odpowiedzi na skargę i pism procesowych kierowanych do sądów administracyjnych. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.). Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego wzywające do podpisania tej odpowiedzi było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.