I SA/Wa 1763/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej M. A. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdzającą, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] dotycząca uwłaszczenia F. [...] w L. – w części odnoszącej się do działki nr [...], położonej we wsi D., została wydana z naruszeniem prawa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez F. [...] w L. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych w obrębie D., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha i położonych w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nieodpłatnie nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tych gruntach. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej dawnej działki nr [...] wystąpiła w dniu 19 lipca 2004 r. M. A., spadkobierczyni F. P. - właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Z ustaleń organu wynika, że działka nr [...] odpowiada działce nr [...] ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie [...]. Wymienione decyzje były przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1062/06) uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., zarzucając w uzasadnieniu, że organ nadzoru nie zbadał, czy Wojewoda [...] w prawidłowy sposób przyjął istnienie zarządu uwłaszczonego przedsiębiorstwa w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącego jedną z przesłanek uwłaszczenia, w szczególności czy została wydana decyzja o ustanowieniu prawa zarządu. Sąd stwierdził, że na gruncie ustawy o gospodarce gruntami, jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) prawo zarządu w odniesieniu do nieruchomości nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Według Sądu musiało istnieć zdarzenie prawne kreujące to prawo, w szczególności decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd. W żadnym razie zdaniem Sądu decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] stycznia 1972 r. nie ustanawiała prawa zarządu czy użytkowania w odniesieniu do nieruchomości objętej tą decyzją na rzecz jednostki uwłaszczonej. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] dotycząca uwłaszczenia F. [...] w L. – w części odnoszącej się do działki nr [...], położonej we wsi D., została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne, które ona wywołała. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła M. A., zarzucając naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że zaszły nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą objętej postępowaniem nadzorczym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. o uwłaszczeniu F. [...] w L. był art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który stanowił, iż uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach i uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Nadto organ podał, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w obrębie [...], stanowiąca własność F. P. została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...]. Natomiast F. P. nabył aktem własności ziemi z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] prawo własności do działki nr [...] powstałej z działki nr [...]. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów, sporządzonego według stanu na dzień [...] stycznia 1993 r. wynika, iż działka nr [...] odpowiada działce nr [...] ujętej w decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1993 r. Natomiast, w świetle wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2004 r. działka nr [...] odpowiada działce nr [...]. Nadto w toku postępowania organ ustalił, że spadkobiercami F. P. są: M. A., T. A. i G. P., na podstawie postanowień Sądu Rejonowego W. z dnia [...] kwietnia 2000 r. (sygn. akt [...]) i z dnia [...] sierpnia 2000 r. (sygn. akt [...]) oraz postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 2000 r. (sygn. akt [...]). Minister Infrastruktury wskazał, że M. A., jako następczyni prawna byłego właściciela, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła wnioskiem z dnia 21 marca 2000 r. skierowanym do Starosty W. Jednakże wniosek ten złożony został już po wydaniu w dniu [...] sierpnia 1993 r. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Skoro więc ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, zatem prawa osób trzecich nie zostały naruszone. Nadto organ wojewódzki ustalił, że prawo zarządu wynikało z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] oraz zarządzenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą F. [...]. Powyższy odpis wskazywał, że w księdze tej dokonano wpisu zarządu na rzecz F. [...] w L.. Organ stwierdził, iż w wyniku zbadania dokumentów księgi wieczystej [...] (dawna KW Nr [...]), wpisu w tej księdze dotyczącego zarządu w odniesieniu do działki nr [...] (numeracja ujęta w decyzji uwłaszczeniowej) na rzecz jednostki uwłaszczonej dokonano na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Jednak orzeczenie to nie ustanawia prawa zarządu lub użytkowania do nieruchomości. Ponadto, organ odwoławczy podał, iż z pisma Starostwa Powiatu W. w O. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wynika, że oddanie dawnej działki nr [...] w zarząd F. [...] w L. nastąpiło na mocy powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] stycznia 1972 r. Z ustaleń organu wynika, że F. [...] nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej działką nr [...]. Materiał dowodowy nie zawiera dokumentów, z których wynikałoby prawo zarządu. Także sama F. nie wskazała na taki dokument. Minister Infrastruktury stwierdził, że F. [...] w L. nie legitymowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej działki nr [...]. W związku z tym decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Jednakże nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem wówczas organ administracji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Minister Infrastruktury, analizując ponownie materiał dowodowy ustalił, iż aktem notarialnym, tj. umową o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania z dnia [...] maja 1995 r. rep. [...] Minister Przemysłu i Handlu, działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, oddał mienie wchodzące w skład zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą F. [...] w L. do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków Spółce pod nazwą F. [...] w L. Następnie notarialna umową przeniesienia własności przedsiębiorstwa z dnia [...] sierpnia 2001 r. Rep. [...] Minister Skarbu Państwa, działający w imieniu Skarbu Państwa, przeniósł mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa, w tym prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] (odpowiadającej działce nr [...]) z obrębu [...] na rzecz Spółki [...] w L. Zatem, w ocenie organu, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić prawnych skutków cywilnych wynikających z umów o charakterze cywilnym. Przepis ten wskazuje na nieodwracalne skutki prawne, co nie jest równoznaczne ze skutkami faktycznymi, nietrafne również jest stanowisko, aby czynności cywilnoprawne wynikające z aktów notarialnych utożsamiać w niniejszej sprawie ze skutkami faktycznymi, a nie ze skutkami prawnymi. Ponadto zawarcie samej umowy cywilnoprawnej powoduje, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie jest możliwy w drodze administracyjnej, a organ administracji przy pomocy dostępnych mu środków prawnych nie jest władny do decydowania o bycie prawnym powołanych umów. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. A., zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy dotyczy on wyłącznie skutków bezpośrednich wadliwej decyzji, a nie skutków wywołanych przez późniejsze zdarzenie prawne; 2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia czy umowa z 2001 r. o przeniesieniu własności mienia przez Skarb Państwa na rzecz spółki [...] SA była poprzedzona wydaniem innych decyzji lub orzeczeń. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji ten akt Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. . Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd na wstępie zauważa, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, iż organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem decyzji nieważnej. Skutku ex tunc nie wywołuje akt stwierdzający wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W toku postępowania sądowego dotyczącego decyzji kończącej postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności następuje jedynie kontrola legalności decyzji wydanej w trybie nadzorczym, skoro istotą postępowania nadzorczego jest wyłącznie ustalenie czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna ocena aktu wydanego w postępowaniu zwykłym. Nadto przypomnieć należy, iż z art. 158 § 2 k.p.a. wynika, iż jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Do zastosowania art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. dochodzi zatem wówczas, gdy na skutek powstania po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nieodwracalnych skutków prawnych, nie jest możliwa restytucja stanu prawnego istniejącego przed wydaniem tej decyzji. Także stanowisko organu w tym zakresie staje się przedmiotem oceny w wypadku zaskrzenia decyzji do sądu administracyjnego. Odnosząc przedstawione uwagi do sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd stwierdza, iż bezsporne jest, iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1993 r., w części dotyczącej działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozbieżność stanowisk skarżącej i organu dotyczy jedynie ustalenia czy zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem organu nadzorczego decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny w następstwie zawarcia umowy z dnia [...] maja 1995 r. o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania. Minister Przemysłu i Handlu, działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, oddał w przywołanej umowie mienie wchodzące w skład zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą F. [...] w L. do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków F. [...] S.A. w L. Natomiast w umowie z dnia [...] sierpnia 2001 r. Minister Skarbu Państwa, działający w imieniu Skarbu Państwa, przeniósł mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa, w tym prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] (odpowiadającej działce nr [...]) na rzecz Spółki [...] S.A. w L. Powyższe oznacza, w ocenie organu, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić prawnych skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym. Stanowisko organu w tym zakresie zostało zakwestionowane przez skarżąca, która zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, stwierdziła, iż nieodwracalne skutki prawne, to wyłącznie bezpośrednie skutki wadliwej decyzji. Bezpośrednim skutkiem kwestionowanej decyzji było wyłącznie potwierdzenie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdujących się na nim budynków. Zarzuty skarżącej ujęte w pkt 1 skargi są zasadne. Nie można bowiem utożsamiać nieodwracalnych skutków prawnych decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym z jakimikolwiek dalszymi następstwami wydania tego aktu, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi. Nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., to skutki wynikające w sposób bezpośredni z wadliwej decyzji, których organ administracji publicznej nie może cofnąć, a nie jakiekolwiek późniejsze zdarzenia, które mogą ewentualnie stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., I OSK 303/10, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., I SA 326/01, niepubl.). Uwzględniając to stanowisko na gruncie przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, iż zawarcie umowy z dnia [...] maja 1995 r. o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania i umowy przeniesienia własności przedsiębiorstwa z dnia [...] sierpnia 2001 r., nie było bezpośrednim następstwem wydania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1993 r. Wobec tego ustalenie faktu zawarcia wymienionych umów nie mogło stanowić przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji uwłaszczeniowej od skutków prawnych innych zdarzeń prawnych, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., I OSK 923/10). W tej sytuacji nietrafny jest jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania przedstawiony w pkt 2 skargi, skoro ustalenie czy wymienione umowy poprzedzone były aktami administracyjnymi, pozostawało bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.