II SA/Bk 694/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. S. P. w "S." Zarząd Główny w K. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu K. K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 312,20 (trzysta dwanaście złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. II SA/Bk 694/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. nakazał P. S. P. w "S." w K. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty na działce nr [...] we wsi K. P. W trakcie postępowania, w tym na podstawie przeprowadzonych oględzin, ustalono że jesienią 2008 r. członkowie Stowarzyszenia wybudowali wiatę na stare narzędzia rolnicze, o nieregularnych wymiarach: długość od 820 do 900 cm, szerokość od 950 do 1020 cm, wysokość od 360 do 180 cm, której konstrukcję wykonano ze słupów drewnianych i kawałka słupa betonowego wkopanych w grunt. Na konstrukcji wiaty ułożono drewniane belki, szyny kolejowe, dwuteownik, dach jednospadowy z desek i falistego eternitu z rozbiórki. Od strony dróg ściany od dołu zabudowano eternitem falistym, powyżej starymi oknami drewnianymi. Wiata jest położona w odległości od 60 do 125 cm od istniejących ogrodzeń przy stanowiących drogi działkach nr [...] i [...]. Stowarzyszenie nie przedstawiło pozwolenia na budowę wiaty. Ustalono również, że gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast z przedstawionej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r., obejmującej budowę wiaty na działce nr [...], wynika że nieprzekraczalne linie zabudowy oddalone powinny być o 15 m od dróg nr [...] i [...]. W ocenie organu to ustalenie przesądza o niezgodności wiaty z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazano na wykonanie wiaty niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej poprzez użycie materiałów odpadowych i wyłączonych z użycia np. eternitu falistego, niedopuszczalny nieład konstrukcyjny, prowizoryczne połączenia niektórych elementów, chaos w układzie konstrukcyjnym. Zdaniem organu uprawnia to do oceny, że naruszające przepisy budowlane wykonanie wiaty uniemożliwia doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło P. S. P. w "S." w K. P. reprezentowane przez prezesa K. B. i sekretarza B. B. W odwołaniu wskazano, że sporna wiata, nietrwale związana z gruntem, ma służyć ochronie dawnych zabytków kultury wiejskiej i celom turystycznym. Została wzniesiona nieodpłatnie przez członków S. i nieświadomie co do dopuszczalnych prawem wymiarów tego obiektu, które zwalniałyby z obowiązku sporządzenia specjalnej dokumentacji budowlanej. W odwołaniu przedstawiciele S. oświadczyli, że wyrażają zgodę na przebudowanie wiaty i jej umocnienie zgodnie ze sztuką budowlaną pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Wnieśli o przeprowadzenie kontroli wiaty tak, aby można było znaleźć rozwiązanie doprowadzające ją do stanu zgodnego z prawem i aby służyła celom S. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], po przedłużeniu postępowania o kilka miesięcy na wniosek strony, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalił, że wiaty nie można zakwalifikować do żadnej kategorii obiektów budowlanych zwolnionych z mocy art. 29 i 30 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jak wskazano, przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dopuszcza wybudowanie bez pozwolenia wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba takich obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2. Powierzchnia zabudowy spornej wiaty znacznie przekracza 25 m2. W postępowaniu ustalono również, że gmina K. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego ocenę możliwości zalegalizowania obiektu oparto na przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wynika z niej, że stan zabudowy na działce nr [...] narusza przepisy planistyczne, bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w decyzji w odległości 15 m od drogi gminnej nr [...] i drogi powiatowej nr [...]. Z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu 12 sierpnia 2009 r. wynika, że wiata znajduje się w odległości 2,1 m od słupka granicznego drogi gminnej i około 1 m od słupka granicznego drogi powiatowej. Ponadto wiatę wykonano na nieruchomości rolnej. Również sposób jej wykonania budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowników wiaty i użytkowników sąsiednich dróg. W tych okolicznościach oceniono, że nakazanie przez organ I instancji rozbiórki obiektu przy zastosowaniu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego było zgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję złożyło do sądu administracyjnego P. S. P. w "S" w K. P. wskazując, że naruszenie prawa budowlanego przez wybudowanie wiaty było nieumyślne, bowiem opierało się na przekonaniu, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonanie niezwiązanego trwale z gruntem obiektu o niewielkiej konstrukcji drewnianej. Zdaniem skarżącego obiekt nie zagraża użytkownikom sąsiednich dróg a skrzyżowanie czyni bardziej widocznym. Przedstawiciele S. zadeklarowali zamiar przebudowania wiaty celem doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Wskazali, że działają w szczytnym celu społecznym i takie też wykorzystanie – "wychowanie młodzieży dla pracy rolniczej przodków" – przewidywali dla spornej wiaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd z urzędu nie stwierdził również występowania przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, które zobowiązywałyby do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem sprawy była możliwość zalegalizowania drewnianej wiaty, wykonanej pod koniec 2008 r. przez członków skarżącego S. na działce nr [...] w K. P. gmina K. W postępowaniu przeprowadzono dwukrotne oględziny (w dniach 16 kwietnia 2009 r. oraz 12 sierpnia 2009 r.), w których uczestniczył przedstawiciel inwestora – Prezes S. K. B. Podczas tych czynności procesowych ustalono, że wiata ma nieregularne wymiary: od 8, 20 m do 9 m długości, od 9, 50 m do 10, 20 m szerokości i od 3, 6 m do 1,8 m wysokości. Jej konstrukcja jest oparta na drewnianych słupach, a częściowo na podciągach oraz wykorzystano do jej wykonania materiały z odzysku (stare okna, eternit falisty). Inwestor ani w trakcie oględzin, ani na późniejszym etapie postępowania nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o legalności obiektu, w tym nie przedstawił pozwolenia na budowę lub dowodu zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu zamiaru wykonania wiaty. Stwierdził natomiast, że została wykonana według jego pomysłu i zlecenia oraz bez jakiegokolwiek projektu (k. 39 akt adm. I instancji). W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 prawa budowlanego, w których wymieniono przypadki obiektów niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1, 2 i 3), rozbiórek niewymagających pozwolenia (art. 31) oraz przypadki obiektów, dla których mimo braku konieczności uzyskania pozwolenia – niezbędne jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu (art. 30). W art. 29 prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono m.in. wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy łącznej liczbie tych obiektów na działce nieprzekraczającej dwa na każde 500 m2 powierzchni działki (pkt 2), altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich (pkt 4), wiaty przystankowe i peronowe (pkt 5). Na roboty budowlane polegające na wykonaniu wskazanych obiektów niezbędne jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2). Jak prawidłowo oceniły organy nadzoru budowlanego, sporna wiata nie kwalifikuje się do żadnej z wyżej wymienionych kategorii obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia. W szczególności nie stanowi ona obiektu wymienionego w art. 29 pkt 2, bowiem powierzchnia jej zabudowy, obliczona na podstawie wymiarów ustalonych w trakcie oględzin, znacznie przekracza 25 m2. Również sporna wiata nie jest położona na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, czy też nie stanowi wiaty przystankowej lub peronowej. Zatem jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, której to formalności nie dopełniono. Zdaniem inwestora przedmiotowa wiata jako nietrwale połączona z gruntem jest tymczasowym obiektem budowlanym niewymagającym pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Prawo budowlane wymienia wyczerpująco określone rodzaje obiektów budowlanych tymczasowych, które zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Są to obiekty niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12) – te wymagają zgłoszenia, obiekty stanowiące tzw. zaplecza budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24) lub eksponaty wystawowe usytuowane na terenach przeznaczonych wyłącznie na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt 25). Sporna wiata nie stanowi żadnego z takich obiektów. Skoro zatem nie jest możliwe jej zaliczenie do któregokolwiek z obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak również do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia lub zgłoszenia – to roboty budowlane polegające na budowie wiaty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę w myśl ogólnej zasady z art. 28 prawa budowlanego. Niewystąpienie przez inwestora o takie pozwolenie przed rozpoczęciem robót budowlanych spowodowało wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 prawa budowlanego. Zastosowanie tego trybu legalizacji było uzasadnione. Wymieniony przepis stanowi, że właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Możliwe jest odstąpienie od orzeczenia rozbiórki i zalegalizowanie obiektu gdy zostanie wykazane, że budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku takiego planu - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy inwestor spełni odpowiednie obowiązki dokumentacyjne tj. przedłoży projekt architektoniczno – budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wykazania powyższych okoliczności organ nadzoru budowlanego wzywa inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków zobowiązuje do nakazania rozbiórki. W sprawie niniejszej organ nie zobowiązywał co prawda inwestora do wykazania powyższych okoliczności i do przedłożenia określonych dokumentów, ale tylko z tego względu, że inwestor sam przedstawił decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. dla inwestycji w postaci budowy wiaty niezwiązanej trwale z gruntem, z przeznaczeniem na maszyny i narzędzia, na działce nr [...] w K. P. W punkcie 2. lit. "a" tej decyzji ustalono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od drogi stanowiącej działkę nr [...] i 15 m od drogi stanowiącej działkę nr [...]. Jak wynika z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin – sporna wiata powyższego wymagania dotyczącego nieprzekraczalnej linii zabudowy nie spełnia, bowiem jest ona zlokalizowana w następujących odległościach: około 2,1 m od słupka granicznego stanowiącej drogę działki nr [...] i około 1 m od słupka granicznego stanowiącej drogę działki nr [...]. Tego ustalenia inwestor w trakcie oględzin w dniu 12 sierpnia 2009 r. nie kwestionował, a protokół z tej czynności procesowej podpisał bez zastrzeżeń (vide k. 14 akt adm. II instancji). Wskazać trzeba, że również z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 16 kwietnia 2009 r., jak i przez organ II instancji w dniu 12 sierpnia 2009 r. wynika zlokalizowanie wiaty w bardzo bliskiej odległości od granic obydwu dróg (vide k. 37 akt adm. I instancji, k. 13 akt adm. II instancji). Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego ustaliły, że skoro stan faktyczny nie odpowiada ustalonym dla tego obiektu wymaganiom w zakresie ładu przestrzennego – wynikającym z przepisów prawa oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2009 r., to niemożliwa była legalizacja tego obiektu. Na powyższą ocenę nie mógł mieć wpływu deklarowany przez inwestora zamiar przebudowania wiaty celem dostosowania jej do wymagań zgodnych z prawem, jak również deklarowany sposób wykorzystywania wiaty w interesie społecznym. Przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący w tym sensie, że obiekty budowlane wykonane niezgodnie z warunkami w nich określonymi (samowolnie), nie mogą być legalizowane inaczej jak w trybie ustawowym. Legalizacja na podstawie przepisów prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Dlatego również kwestia nieświadomości prawnej dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia przy ocenie dopuszczenia się samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27.03.2008 r., II SA/Bd 14/08, Lex nr 492000). Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Zwrócić należy również uwagę na wskazane przez organy nadzoru budowlanego poważne zastrzeżenia co do stanu technicznego obiektu, w tym użytych dla jego wykonania materiałów budowlanych wycofanych z produkcji oraz bezpieczeństwa konstrukcji obiektu, które naruszają zasady prawidłowego wykonawstwa i mogą stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia oraz użytkowników obydwu dróg nr [...] i [...]. Także zwrócono uwagę na fakt wykonania wiaty na nieruchomości rolnej. Okoliczności te stanowią dodatkowe, istotne uzasadnienie konieczności dokonania rozbiórki obiektu. Zdaniem sądu w postępowaniu administracyjnym nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności prawidłowo zrealizowano wymagania wszechstronnego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 6, 7, 77 § 1 i 80 Kpa), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono zgodnie z warunkami z art. 107 § 3 Kpa. Strony postępowania zawiadomiono o jego wszczęciu oraz o oględzinach, jak również dopełniono obowiązków informacyjnych (art. 10 § 1 Kpa) przed wydaniem decyzji w obydwu instancjach (k. 48 akt adm. I instancji, k. 61 akt adm. II instancji). Co prawda w postępowaniu odwoławczym nie zakończono sprawy w terminie miesiąca od dnia złożenia odwołania, jednak o powodach przedłużania się postępowania - związanych z wnioskiem inwestora o "przedłużenie terminu rozpatrzenia odwołania" celem samodzielnego wykonania rozbiórki - oraz o przewidywanym kolejnym terminie jego zakończenia zawiadamiano strony (k. 17, 20 i 26 akt II instancji). Reasumując stwierdzić należy, że kontrolowane postępowanie przeprowadzono z dochowaniem wszystkich wymogów procesowych oraz przy właściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. prawo budowlane. Dlatego zaskarżoną decyzję należało ocenić jako zgodną z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi. W tym miejscu należy ustosunkować się do wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy przed sądem administracyjnym w dniu 03 marca 2011 r., który został oddalony. Jak stanowi art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W sprawie niniejszej o terminie rozprawy powiadomiony był prawidłowo i aktywnie uczestniczył w rozprawie ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik - radca prawny K. K., profesjonalnie reprezentując Prezesa S. Nie wystąpiła sytuacja nadzwyczajnego wydarzenia lub przeszkody uzasadniających odroczenie rozprawy celem umożliwienia obecności Prezesa skarżącego Stowarzyszenia (podano jako powód uczestnictwo w pogrzebie bliskiej osoby). Przede wszystkim sąd nie miał obowiązku powiadamiania o terminie rozprawy strony, dla reprezentowania której wyznaczono profesjonalnego pełnomocnika z urzędu (art. 91 § 2 w zw. z art. 67 § 5 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej, jak zauważono powyżej, na rozprawie pełnomocnik aktywnie reprezentował stronę. Po wtóre, jakkolwiek K. B. jest P. S., to zarząd nie jest jednoosobowy, zatem także inna osoba mogła być obecna na rozprawie. Nie da się także nie zauważyć wieku wyżej wymienionego oraz pominąć faktu, że już raz – na wniosek pełnomocnika K. B. – termin rozprawy został przesunięty (k. 117) i sąd termin 03 marca 2011 r. wyznaczył zgodnie z wolą wnioskującego o przesunięcie poprzedniego terminu. Jeszcze raz podkreślić należy, że przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego ani wina czy jej brak, jak też nawet najbardziej szczytne cele nie mogą ekskulpować podmiotu, który takiej samowoli dopuścił się. W sprawie niniejszej podkreślić także trzeba, że dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych wskazuje na tak zły stan techniczny obiektu i takie usytuowanie, które mogą stwarzać realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.