I OSK 1144/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1531/10 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1531/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] orzekającą o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie przyznania I. P. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i cofnięciu mu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do tego równoważnika. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. przyznał I. P. (emerytowanemu policjantowi) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wymiarze 3 norm zaludnienia, bezterminowo. Decyzja ta została uchylona decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. Jednocześnie cofnięto nią I. P. od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. I. P. wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż w dniu 28 grudnia 2005r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) uchylając przepisy § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Z tym dniem przestała zatem istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób. Organ odwoławczy podzielił pogląd Komendanta Stołecznego Policji, że szczególnym przepisem pozwalającym na zastosowanie art. 163 k.p.a. jest § 6 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. W związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym I. P. (zwolniony ze służby z dniem 31 lipca 1979 r.) nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez I. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że uchylone przepisy § 8 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., mają zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych, którzy przeszli na resortowe zaopatrzenie emerytalne przed dniem 1 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję w pierwszej kolejności podkreślił, że w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonano nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika. Uchylenie przepisów § 8 i § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia skutkowało utratą z dniem 1 stycznia 2006r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Sąd I instancji przytoczył także pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 stwierdził, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. W tym kontekście, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. W tej sytuacji, w ocenie WSA w Warszawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie uznał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania skarżącemu równoważnika pieniężnego przewidziana wyłącznie w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Zwrócono także uwagę, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Odnosząc się do zastosowanego przez organy orzekające art. 163 k.p.a. w związku z § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jako podstawy uchylenia decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r., Sąd I instancji stwierdził, że działanie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji", a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej. Materialnoprawną zaś instytucją "cofnięcia uprawnienia" jest w rozpatrywanej sprawie powołany już wyżej przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż postępowanie zakończone decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało wszczęte przez organ z urzędu. Natomiast postępowanie z wniosku strony o wypłatę świadczenia za lata 2006 – 2008, jako odrębne postępowanie, zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień przyznanych decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zatem nie może być mowy o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie, którego wniosek strony nie dotyczył. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania zarzutu wymienionego w pkt 3 stwierdzenia nieważności postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz art. 163 i art. 110 k.p.a., na podstawie których Komendant Stołeczny wydał decyzję o cofnięciu uprawnienia dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego; 2) nieprawidłowe zastosowanie § 1 ust. 1 w zw. z uchylonym § 8 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż przepis ten nie odnosi się do sytuacji prawnej skarżącego; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 26 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez nieustalenie braku zdolności sądowej organu z powodu uchylenia przepisu "§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246)", który spowodował, że organ nie może wydawać decyzji wobec emerytów w sprawach określonych uchylonym przepisem, a zatem nie ma także legitymacji procesowej w tych sprawach oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie podstawy prawnej w sentencji rozstrzygnięcia; 4) błędną wykładnię przepisów regulujących uprawnienia emeryta/rencisty policyjnego do przedmiotowego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji (...) stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Trafnie bowiem przyjął Sąd I instancji, podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08, że znaczenia tego przepisu nie da się ustalić nie wziąwszy pod uwagę unormowania zawartego w art. 30 tej ustawy. Dlatego konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Zatem rozumowanie, że treść art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła jest prawidłowe. Jak słusznie bowiem wywiódł Sąd I instancji, jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Innymi słowy mówiąc, przepisy te pozostawałyby z sobą w sprzeczności technicznej. Nietrafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na wstępie należy stwierdzić, że przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 k.p.a. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m. in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: a) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, b) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, c) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, d) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80m2, e) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, f) tymczasowej kwatery. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje osobie, która łącznie spełnia dwie przesłanki: a) jest policjantem w służbie stałej, b) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego z lokali wymienionych w tym przepisie. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. – na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - został uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, dotyczące braku w aktualnym stanie prawnym organu posiadającego kompetencję do rozpoznania sprawy z uwagi na uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w kwestiach uprawnień mieszkaniowych emerytów do przepisów regulujących tę kwestię w odniesieniu do funkcjonariuszy pozostających w służbie, to właściwym w sprawie jest organ wskazany w § 9 ust. 1 tego rozporządzenia. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.