I OSK 336/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 34/11 w sprawie ze skarg Z. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 34/11 oddalił skargi Z. R. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [... października 2010 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] oraz znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił skarżącej przyznania świadczeń w formie zasiłków celowych specjalnych na czynsz oraz na dofinansowanie do remontu mieszkania. W ich uzasadnieniach organ I instancji wskazał, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 1999 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz pozostaje w stałym leczeniu z powodu schorzeń kardiologicznych i urazu kręgosłupa. Organ ustalił, że skarżąca utrzymuje się z emerytury w wysokości [...] zł. Ponadto na dofinansowanie bieżących i zaległych opłat za czynsz przyznano jej pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego w kwocie [...] zł (decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Jednocześnie została zobowiązana do regulowania w ramach własnych zasobów finansowych zarówno bieżących, jak i zaległych opłat za czynsz. Skarżąca nie udokumentowała wywiązywania się z przyjętego zobowiązania w miesiącu maju polegającego na dokonaniu wpłat na poczet bieżących i zaległych opłat, co zostało potraktowane jako brak współpracy strony w rozwiązywaniu trudności bytowych. Brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może natomiast stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. W związku z powyższym uznano, iż przyznanie zasiłków celowych specjalnych na pokrycie zadłużenia czynszowego w spółdzielni mieszkaniowej, jak i na remont mieszkania jest niezasadne. Odwołania od przedmiotowych decyzji złożyła skarżąca, kwestionując prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Decyzjami z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy powołane decyzje organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dochód skarżącej, prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w miesiącu kwietniu 2010 r., przekroczył kryterium dochodowe wynikające z przepisów o pomocy społecznej tj. [...] zł. W związku z powyższym organ wskazał na art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej), który umożliwia przyznanie pomocy, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę do uznania sytuacji życiowej strony za szczególnie uzasadniony przypadek. Nic nie wskazuje bowiem na to, aby sytuacja materialna i zdrowotna strony odbiegała w sposób drastyczny od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: P.p.s.a.) Sąd połączył sprawę o sygn. akt. III SA/Kr 34/11 ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 35/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. III SA/Kr 34/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. oddalił powyższe skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanych sprawach nie można zarzucić organom obu instancji, przekroczenia granic uznania administracyjnego, w ramach, którego organy administracji orzekają o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że działanie w ramach uznania administracyjnego, to możliwość dokonania wyboru spośród dwóch prawnie dopuszczalnych rozwiązań. Nie oznacza to jednak dowolności, bo działanie to doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej wprowadzającej uznanie, a także doznaje ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności prawdy obiektywnej - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz celami i zasadami ustawy o pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. Patrząc pod tym kątem na działania organów obu instancji, Sąd stwierdził, że nie dopuściły się one naruszeń przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 K.p.a. – które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, organy uznały, że sytuacji skarżącej nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 ustawy, zwłaszcza, iż skarżąca gospodarując racjonalnie swoimi przychodami może przezwyciężyć trudności życia codziennego. Ponadto beneficjenci pomocy społecznej zobowiązani są też do współdziałania z organem w rozwiązywaniu problemów w jakich się znaleźli. Skoro skarżąca nie wywiązała się z zobowiązania w miesiącu maju 2010 r., polegającego na dokonaniu wpłat na poczet bieżących i zaległych opłat czynszowych, to musiała się liczyć w świetle art. 11 ustawy o pomocy społecznej, że taka jej postawa może doprowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Ponadto Sąd podkreślił, że niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska, na gruncie rozpatrywanych spraw należy mieć na uwadze okoliczność, że skarżąca otrzymała zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie bieżących i zaległych opłat czynszowych, na dofinansowanie do remontu instalacji elektrycznej i sanitarnej, na dofinansowanie remontu mieszkania (decyzje z [...] kwietnia 2010 r. i z [...] marca 2010 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu naruszenie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędne przyjęcie, iż sytuacja skarżącej nie zalicza się do "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu tego przepisu. Wskazując na powyższą podstawę wniesiono o : 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sytuacja życiowa i zdrowotna skarżącej, trudne warunki lokalowe, w których egzystuje niewątpliwie odróżniają się od sytuacji wielu innych osób pozostających w trudnym położeniu. Wskazywane w pismach skarżącej okoliczności jak: choroby: schorzenia kardiologiczne i uraz kręgosłupa (całkowita niezdolność do pracy), wysokie koszty utrzymania, czy brak wystarczających środków finansowych na zaspokojenie różnych potrzeb, wskazują na istnienie takich wyjątkowych okoliczności, których skarżąca nie mogłaby przezwyciężyć i uzasadniających przyjęcie, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący podstawę przyznania zasiłków celowych specjalnych. Wydaje się, że Sąd I instancji nie do końca wnikliwie i bez głębszej analizy ocenił położenie materialne i życiowe skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu - art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, który nie podlega zwrotowi albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W judykaturze przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Taką też wykładnię przepisu art. 41 ustawy o pomocy społecznej przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 czy też w wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11). W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze okoliczność, że skarżąca otrzymała zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie bieżących i zaległych opłat czynszowych oraz dofinansowanie do remontu mieszkania. Przy przeprowadzaniu remontu należało mieć na względzie swoją sytuację materialną i życiową, rozważyć jego realizację w rozłożeniu na etapy w celu uniknięcia problemów finansowych i zadłużenia czynszowego. Stan rzeczy powstały wskutek działań skarżącej z pewnością nie może być uznany za ten "przypadek", o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonych decyzji trafnie wnioskując, że w niniejszej sprawie nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 ustawy o pomocy społecznej do udzielenia pomocy finansowej. Zatem przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy.